Por Martín Schapiro y Cecilia Todesca Bocco
Luego de 25 años de negociaciones, en diciembre de 2024 se anunció la conclusión del Acuerdo de Asociación entre Mercosur y la Unión Europea (UE). Este anuncioconsagra un esfuerzo desigual entre dos bloques profundamente asimétricos. Visto desde la perspectiva de Sudamérica, esta asociación entraña riesgos serios de consolidar al Mercosur como un mero proveedor de materias primas, con impacto negativo para su entramado industrial y limitantes concretas al espacio de política necesario para el desarrollo económico y social del bloque.
La reconfiguración internacional —marcada por la pandemia, la guerra en Ucrania y la disputa hegemónica— ha incrementado el valor estratégico de los recursos del Mercosur (energía, minería, agua dulce, un mercado ampliado de más de 270 millones de personas, acceso a ambos océanos y a la Antártida, gente joven y bien formada, entre muchos otros), haciendo imprescindible una redefinición estratégica del bloque tanto puertas adentro como respecto de su relacionamiento externo.
Sin embargo, la falta de una mirada conjunta, puertas adentro del Mercosur, inocula dudas sobre si el acuerdo será una herramienta para reducir la brecha de desarrollo o solo un acelerador de la fragmentación regional y de la dependencia.
Crisis interna y fuerzas centrífugas
El proceso de negociación del acuerdo con la UE se vio afectado por las fuerzas centrífugas que, hace ya tiempo, desgastan al Mercosur. La conclusión de este acuerdo en particular ha sido producto de una demanda persistente por parte de Brasil, que se suma a una serie de acciones unilaterales en detrimento de la fortaleza regional. Muestra de esta dinámica poco funcional se pueden mencionar la insistencia de Uruguay por propulsar negociaciones bilaterales a contrapelo de la normativa interna (entre los que se incluyen estudios de factibilidad para un potencial tratado de libre comercio con China); la reducción unilateral del Arancel Externo Común por parte de Brasil durante el gobierno de Bolsonaro y las agresiones directas impulsadas por los presidentes de derecha (Bolsonaro a Fernández, Milei a Lula) que dificultaron el diálogo estratégico al más alto nivel. La reciente preferencia de Milei por negociaciones unilaterales con los Estados Unidos, en el marco del alineamiento irrestricto de la Argentina al gobierno de Trump, representa un mojón adicional en esta dinámica.
Esta crisis interna, combinada con la falta de compromiso de la dirigencia empresarial con un proceso de inversión real de largo plazo y la profundización de la lógica de la financiarización, han supeditado las estrategias de integración a la voluntad oscilante de los gobiernos de turno. El esquema de defensa comercial del Mercosur, por su parte, ha quedado anclado en aranceles cuya obsolescencia es manifiesta y que, como todos saben, ya no representan un proyecto estratégico articulado de desarrollo industrial y científico-tecnológico.
El derrotero de la cesión del proyecto de desarrollo regional
El preacuerdo anunciado en junio de 2019 por Macri y Bolsonaro se alcanzó por el relajamiento de posiciones históricas del Mercosur, en defensa de la industria regional. La asimetría admitida por el Mercosur en aquel momento fue flagrante:
- La UE no asumió compromiso alguno de disminuir su paquete de subsidios al sector agropecuario, que alcanza los 380.000 millones de euros para el periodo 2021-2027.
- La UE logró blindar sus sectores sensibles con cuotas fijas y permanentes sobre productos del sector agropecuario en los que el Mercosur posee ventajas competitivas; en algunos casos, las cuotas ya se encuentran por debajo de las exportaciones.
- El Mercosur aceptó incluir en el acuerdo una gran cantidad de “disciplinas”, lo que implica menos grados de libertad para utilizar herramientas cruciales para el desarrollo y la reducción de la brecha de productividad, como son las compras públicas, el accionar de las empresas públicas en sectores estratégicos y, también, limitaciones para el establecimiento de derechos de exportación.
En conjunto, estas limitaciones reflejan la cristalización del rol de Mercosur como proveedor de materias primas y dificultan la utilización de herramientas de política industrial y científico-tecnológicas para la agregación de valor en territorio sudamericano. El texto de 2019 era particularmente disfuncional para la Argentina por el doble impacto de la competencia europea para sus PyMES y la potencial pérdida del mercado del Mercosur, (desvío de comercio) donde nuestro país coloca cerca del 40% de sus manufacturas industriales.
El Pacto Verde: protección por motivos ambientales y política industrial de tercera generación
En aquel mismo año (2019) la UE lanzó el Pacto Verde Europeo (PVE). El PVE impone normas que actúan como barreras no arancelarias que, en el caso argentino, afectarían el 40-50% de las exportaciones. Al mismo tiempo esta agenda normativa es utilizada por Europa como un estímulo a la localización de inversiones en su territorio.
La reapertura de negociaciones en 2023, impulsada por la necesidad europea de asegurar recursos y la llegada de Lula por segunda vez a la Presidencia en Brasil, planteó la posibilidad de articular una respuesta conjunta del Mercosur para reintroducir temas clave al texto de 2019. La oportunidad era importante para la Argentina por lo menos por tres motivos: Brasil y el resto de los socios querían ratificar el acuerdo, el impacto del Pacto Verde sobre las exportaciones se produciría con o sin acuerdo y, por último, en el marco de la reconfiguración de las cadenas de valor a nivel global, el acuerdo con la UE podía implicar una oportunidad para la discusión en torno la participación del Mercosur en los nuevos encadenamientos productivos.
Los gobiernos argentino y brasileño plantearon modificaciones para favorecer el comercio e inversiones entre bloques, con sensibilidad hacia la problemática ambiental y centradas en la integración y la agregación de valor en ambas regiones y la industrialización basada en los sectores estratégicos vinculados a la transición energética, la salud y la economía del conocimiento.
Se impulsaron modificaciones al texto del acuerdo a través de la incorporación de un tratamiento diferencial para los autos híbridos y eléctricos, con un cronograma de desgravaciones diferenciado, apostando a garantizar el futuro de la industria automotriz y de autopartes en el Mercosur y aprovechar las ventajas del litio y otros minerales estratégicos en estas nuevas cadenas. En el caso argentino, este impulso se vio reflejado no solo en la mesa de negociaciones del acuerdo, sino en otros instrumentos impulsados por nuestro país como el Memorando de Entendimiento suscrito con la Unión Europea sobre Cadenas de Valor Sostenibles en Materias Primas y Energía (junio 2023).
Un segundo elemento de importancia fue el mecanismo de rebalanceo de las concesiones, trabajado en forma conjunta por la Argentina y Brasil, cuyo objetivo era prevenir la anulación o menoscabo de lo negociado y establecer un sistema de solución de controversias muy relevante en el contexto del Pacto Verde. En resumidas cuentas, este mecanismo implica volver a poner a los bloques en pie de igualdad y reconocer la necesidad de medir el impacto del tratado de libre comercio y sus consecuencias sobre las exportaciones del Mercosur. Esto se suma a la cláusula incorporada que supone una revisión cada tres años para negociar temas de interés para ambos bloques.
En tercer lugar, se impulsaron modificaciones que tendían a ampliar el “espacio de política”, es decir, las facultades para poder utilizar algunas herramientas como los derechos de exportación, las compras públicas y las empresas del Estado en favor del desarrollo nacional. En el caso de la prohibición de aplicar derechos de exportación o el establecimiento de límites a los mismos, Brasil y la Argentina hicieron propuestas diferentes en cuanto a su alcance, pero ambas en el sentido de recuperar la potestad de su utilización ante el interés europeo en impedir la imposición de derechos de exportación sobre los minerales críticos.
En el caso de las compras públicas, una vez más, la Argentina y Brasil modificaron las ofertas bilaterales, excluyendo algunas entidades públicas de la apertura o igualación de condiciones respecto a las empresas europeas y la reducción de las limitaciones para el uso de preferencias en favor de empresas nacionales (offsets). En todos los casos, las acciones llevadas adelante por Brasil y la Argentina fueron en la línea de recuperar margen de acción para estimular la producción nacional, en específico, actividades que son consideradas estratégicas, como pueden ser salud, defensa, transporte y energía.
En cuarto lugar, se abordó el capítulo de Cooperación, en particular en relación con la disponibilidad de fondos por parte de la UE, solicitando una ampliación notable de su monto y alcance, con el objetivo de asociarlos con el proceso de desgravaciones arancelarias para mitigar el impacto negativo sobre las PyMES del Mercosur. Dado que el acuerdo suponía mayores compromisos en materia ambiental, los países del Mercosur también reclamaron ser considerados como una “región de bajo riesgo ambiental” y que sus certificaciones ambientales fueran reconocidas en el comercio entre bloques, para escapar de la obligación de comprar las emitidas por empresas europeas.
Por último, se logró aprobar un amplio listado de “usuarios previos” para que las empresas del Mercosur pudieran seguir utilizando las denominaciones de origen. El tema era de primera importancia para la Argentina dada su tradición en la producción de alimentos y bebidas con origen en las corrientes migratorias, que conformaron una base de empresas que replicaban los productos y formas de producción europeos. En este caso también, el texto promovido por los gobiernos de Macri y Bolsonaro había otorgado amplias concesiones a la contraparte (más de 340 alimentos y bebidas), mucho más que las que fueron reconocidas en otros acuerdos suscritos por la UE (Chile y Canadá).
A pesar del esfuerzo realizado, la respuesta europea a los cambios solicitados por el Mercosur resultó insuficiente, motivo por el cual en la cumbre de presidentes realizada en Río de Janeiro en diciembre de 2023, el bloque sudamericano planteó que sería necesario continuar las conversaciones para arribar a un texto beneficioso para ambas partes.
Producto del empeño negociador de 2023, el nuevo acuerdo contiene mejoras y ampliaciones de plazo para la adaptación del sector automotriz, así como en materia de compra pública y derechos de exportación. Lamentablemente, estos dos últimos capítulos son individuales, es decir, que se aplican a los socios en particular, y mientras Brasil insistió en mejorar sus márgenes de acción en ambos casos, el gobierno de Milei disminuyó la presión y apuró la firma en el convencimiento, anticuado por decir lo menos, de que la injerencia del Estado debe ser reducida.
En materia de fondos de cooperación, el compromiso de la UE se reduce a una financiación de 1.800 millones de euros para la transición ecológica y digital en los países del Mercosur, una fracción mínima de los 300.000 millones que la Unión espera movilizar como parte de la iniciativa Global Gateway, y muy alejado de los montos que reclamaba el Mercosur (y vocalmente la Argentina), fundamentales para trabajar sobre las brechas de desarrollo.
Una mirada de futuro para el Mercosur
El Mercosur y la UE comparten objetivos y desafíos muy relevantes frente a las modificaciones del sistema global, incluyendo la preservación del multilateralismo y la legalidad internacional frente a las tendencias derivadas de la competencia hegemónica y la erosión de principios centrales del sistema internacional como la integridad territorial, la defensa de los derechos humanos, la agenda de género y diversidades y el combate al cambio climático.
Para ambos bloques, los desafíos a estos principios no son solo externos, sino también internos. Una respuesta verdaderamente conjunta a estos problemas, a partir del mayor acuerdo de asociación suscrito por ambos bloques, hubiera requerido favorecer las posibilidades del Mercosur más allá de su condición de proveedor de materias primas, y una mirada más flexible respecto de la construcción conjunta de normativas y regulaciones ambientales y tecnológicas, frente a una agenda de exportación de normas que se ha convertido en un objetivo en sí mismo de la política exterior europea.
Para el Mercosur, un mejor acuerdo hubiese dado una muestra de vocación transformadora puertas adentro, con una mirada actualizada y conducente en materia de relacionamiento externo. Tanto en la negociación con la UE como en otras, la falta de un proyecto común con una mirada de largo plazo del bloque constituye un obstáculo de difícil superación. Resultan imprescindibles la interacción y el apoyo de actores sociales clave como son el empresariado y los sindicatos en los cuatro países miembros, tanto en las negociaciones como en términos más generales, en la mirada de este bloque como una plataforma política y productiva conjunta que le da escala, sentido y proyección al Mercosur.
Por último, la ratificación del Acuerdo sigue enfrentando algunos desafíos. En Europa, Francia y otros estados siguen resistiendo su vigencia, aunque recientemente se ha visto cierto dinamismo. En el mundo, tanto la suscripción de nuevos tratados de libre comercio como las seguridades asociadas a su vigencia siguen en retirada. Grandes cuestiones se negocian en forma bilateral y muy lejos de objetivos de libre comercio. La entrada en vigor del acuerdo en el Mercosur se producirá no en conjunto, es decir, para los cuatro países al mismo tiempo una vez que sus respectivos Parlamentos así lo hayan decidido, sino en forma sucesiva a medida que cada país complete el proceso legislativo. Habrá que ver cómo se instrumenta ese proceso y si no termina por constituir un caballo de Troya para el bloque, lo que, de una manera u otra, viene pasando como producto de la falta de compromiso político de los cuatro países miembros en la supraestructura que representa el bloque.
En el caso argentino, los consuelos son pobres. Frente a un gobierno que reniega de la integración y del Estado, la defensa de la existencia del Mercosur y de ciertos mínimos en materia ambiental, de defensa de derechos humanos y potestades regulatorias supone consagrar las asimetrías existentes y, posiblemente, haber reducido o dejado caer parte de aquello que fue posible reintroducir en el texto del Acuerdo. Para la Argentina, una eventual ratificación del acuerdo traerá riesgos renovados para su sector industrial, ya muy expuesto a las políticas simultáneas de apertura y apreciación cambiaria, y una reducción de las herramientas de política industrial para enfrentarlos.
También disminuyen las oportunidades que un buen acuerdo hubiese implicado en materia de inversión productiva, transferencia tecnológica y aumento del empleo y las exportaciones con mayor valor agregado. En la línea con la premisa del famoso Régimen de Incentivo para las Grandes Inversiones (RIGI) se entrega más de lo necesario y se desaprovecha una oportunidad en una coyuntura internacional específica donde el Mercosur detenta diversos recursos estratégicos, lo que aumenta considerablemente su poder de negociación. Un resultado que rima con la visión del gobierno argentino sobre estos temas. Con las definiciones del presidente de la Nación puede que ni siquiera una ratificación del acuerdo en los términos actuales alcance para preservar el Mercosur como bloque comercial, dada su preferencia por una negociación con los Estados Unidos, justo cuando Trump reniega de todos los entendimientos existentes. El Mercosur parece atrapado. Los ciclos políticos y sus vaivenes en cada uno de los países miembros dificultan un diálogo profundo en torno a las estrategias de desarrollo que disminuyen las oportunidades del mercado ampliado que supone la suma de los cuatro países. Si alguna vez fue posible pensar en el Mercosur y ponerlo en marcha, esta nueva y difícil coyuntura, que incluye un reto explícito a la paz y a los derechos más básicos, hace que sea aún más necesario recrear un nuevo Mercosur. Es parte de la agenda impresci