Por Walter Aquino
El INTI es el acrónimo del Instituto Nacional de Tecnología Industrial, una organización pública con presencia federal que, como tantas otras, hoy ve amenazada su existencia por las políticas del gobierno nacional. Se dedica a prestar asistencia técnica en diferentes temáticas y formatos a usuarios industriales y relacionados y colabora con otras instancias del Estado en políticas regulativas que requieren de ciertas capacidades tecnológicas (en conocimiento, procedimientos y equipo).
Si bien no es la primera vez que la amenaza existencial aparece en su historia la probabilidad de que esta se concrete en el corto plazo se debe a varios factores. En este artículo me concentraré sólo en uno: las escasas defensas con las que esta institución actualmente cuenta para contrarrestar cualquier intento de fusión, sustitución, escisión o, lisa y llanamente, abolición (1) por parte de la administración nacional.
Para poder entender este presente, haré un recorrido por algunos sucesos contextuales y procesos organizacionales históricos que, creo, ayudarán a explicar mejor esta situación de vulnerabilidad existencial presente y los posibles escenarios de resolución en el futuro inmediato; escenarios que no solo son desfavorables sino que, también, inminentes.
El origen del INTI.
Su origen se remonta al año 1957, en el marco del modelo de acumulación “desarrollista”. Su función era la de asistir y transferir tecnología a la industria nacional para que esta pueda formar parte en la cadena de suministros de grandes inversiones en sectores industriales que, por aquel entonces, se consideraban clave (automotriz, petroquímica, siderurgia, etc.).
En ese contexto, y en el marco ideológico del gobierno de aquellos años, el problema que motivó su creación como instrumento de política pública tenía dos aristas. Por un lado, cierta inmadurez de la industria nacional para cumplir con ciertos estándares de calidad exigibles para transformarse en proveedora de empresas de base y de bienes de consumo durable (muchas de ellas de origen transnacional) y, por otro, las dificultades que tenían las ofertas científicas y tecnológicas existentes (públicas y privadas) para atender esa necesidad.
Desde su inicio contó con autonomía relativa en su gestión interna, es decir,con cierta capacidad de iniciativa para definir sus objetivos y estrategias, manteniendo relaciones más o menos formales con otros actores (públicos y privados).
Autonomía que fue sostenida, en distintos momentos, por tres pilares: por su formato organizacional bastante peculiar; por tener garantizado parte del flujo de recursos financieros necesarios para su funcionamiento (por ejemplo, en los 70 gran parte de su financiamiento provenía de una alícuota proveniente de los préstamos industriales); y por el reconocimiento de ciertas funciones técnicas (algunas de ellas exclusivas de la institución).
Esta autonomía le permitió sortear con relativo éxito los efectos de la inestabilidad política e institucional como discontinuidades en las políticas públicas, momentos de alta rotación de autoridades gubernamentales, recortes y reasignaciones presupuestarias, cambios de prioridades, entre otros. Pero la historia avisa y nada es para siempre.
Algunos hitos y procesos históricos importantes.
A lo largo de su historia el INTI sufrió varios cambios que afectaron la mencionada autonomía relativa (2). Estos cambios, algunos más abruptos y manifiestos y otros más soterrados y de mayor tiempo de maduración y visibilidad, fueron configurando su presente.
A principios de los años 80 el INTI pierde una de sus principales fuentes de recursos: se corta la alícuota de los préstamos industriales que sostenían gran parte de su funcionamiento. Esto afectó negativamente la cantidad y la previsibilidad de recursos disponibles.
La falta de certezas financieras implicó el desarrollo de distintas estrategias de supervivencia. Supervivencia que fue seriamente amenazada a principios de los años 90 cuando, en plena ola privatizadora, estuvo a punto de disolverse.
Para evitar la disolución, sus conducciones de aquel momento tuvieron la idea de adaptar sus estructuras organizacionales para empezar competir con otras entidades públicas (otrora afines o complementarias) por recursos y clientelas. Esta dinámica terminó siendo no sólo ineficaz sino que también nociva y destructiva para su identidad ya que la “competencia” se trasladó a las relaciones entre sus diferentes unidades organizativas (en aquel momento Centros, sean de Investigación y Desarrollo o Regionales).
Una segunda respuesta, que mostró ser más perdurable y eficaz, fue la de reconfigurar algunas de sus funciones técnicas para que estas formen parte de políticas regulativas, especialmente en la certificación de productos y procesos en el ámbito voluntario y obligatorio. Esterol le valió un mayor vínculo con otros actores institucionales encargados de aplicar regulaciones y garantizar el cumplimiento de especificaciones técnicas en diferentes ámbitos (comercio, industria, salud, etc.) .
A partir del 2003 este papel se va afianzando y consolidando ya que el INTI amplía el alcance y diversifica su papel en los controles metrológicos. Además, el cumplimiento y el afianzamiento del rol de regulador, se alegaba, complementaría parcialmente el suministro de recursos para programas y tareas más innovadoras o de mayor alcance social pero menos “rentables”.
Precisamente, en esos años, al menos hasta el 2012, la falta de recursos no pareció ser un problema de primer orden. Esta situación facilitó dos estrategias de expansión propiciadas por la conducción de aquel momento. Por un lado, el INTI amplía su presencia territorial creando centros y otras unidades en regiones y provincias en los que hasta el momento estaba ausente (lo que implicó también nuevas alianzas con actores institucionales de otros niveles de gobierno).
Por otro lado, y quizá lo más radical, amplía su espectro de atención a nuevos temas de carácter más comunitario (por ejemplo, la economía social, conflictos ambientales, etc.) y, por ende, incorpora a nuevos beneficiarios o usuarios a sus servicios y programas tales como emprendedores informales, micro empresas, empresas recuperadas, cooperativas de trabajo, movimientos sociales, entre otros actores sociales e institucionales relacionados.
Atender estas nuevas problemáticas implicó sortear algunos obstáculos o resistencias en la cultura organizacional, desafío que nunca se logró superar del todo. Por ende, si bien dejaron huellas, nuevos recursos y capacidades, varias de estas líneas no sobrevivieron o se hicieron cada vez más marginales con las conducciones sucesivas.
Durante el gobierno de Macri se produjo el despido de parte de su personal lo que fue considerado como un indicio de que apareciera por segunda vez la amenaza de su achicamiento y desaparición. Amenaza que no se concretó, en parte por la resistencia que ofrecieron algunos de sus actores relacionados y sus movilizaciones y las capacidades que tuvieron para lograr cierto grado de adhesión social en sectores ajenos a la institución.
El otro factor que disipó la amenaza fue que tanto las nuevas conducciones, las “políticas” y las de “carrera”, consensuaron una reforma organizacional pactando el reparto de nuevos cargos. A nivel interno, y pese al liberalismo proclamado, generó una estructura superpoblada de cargos directivos que no implicó cambio trascendente en la relación del INTI con el medio.
Con el último gobierno peronista tampoco se produjeron cambios sustantivos en las funciones del INTI pero, como en otros ámbitos, las políticas de cuarentena y aislamiento pusieron en evidencia una serie de dudas sobre su desempeño y sobre el impacto público de sus servicios y programas. Si bien el INTI se presenta en algunos casos como el instituto de metrología, la catedral de las mediciones, paradójicamente nunca se ha intentado medir su impacto, es decir, en cuánto resuelve los problemas del medio en los que interviene.
En definitiva, más allá de sus cambios, un rasgo común entre las gestiones de los últimos 20 años fue el afianzamiento cuantitativo de las actividades y áreas del INTI relacionadas a su rol regulador.
En el plano de la decisión gubernamental sobre qué hacer con el INTI (decisión que quizá ya sea ejecución) tenemos como indicios las declaraciones de los funcionarios nacionales encargados de definir su futuro. Más allá que los términos varían según momentos, contextos y auditorios (a veces se habla de fusión, otras de reestructuración, otras de desaparición) la animosidad en las declaraciones muestra que la diferencia entre los términos utilizados más que conceptual es de intensidad.
Lo que el gobierno busca con su narrativa (como está haciendo con el INTA e hizo con la Universidad y otros organismos) es medir la resistencia e influencia ofrecen algunos de los actores relacionados con la organización para luego actuar en consecuencia. Cuando digo actores interesados no solo me refiero a los externos (beneficiarios, destinatarios, socios gubernamentales de distintos niveles, entre otros) sino también a los internos (gerencias “de carrera”, referentes de áreas o disciplinas, gremios, etc.).
A mi entender, las posibilidades que tienen las estrategias de resistencia o de incidencia para defender la institución tienen, a mi entender, algunas debilidades o límites. Entre otras razones, porque:
- Las funciones tradicionales del INTI en varias de sus áreas han perdido relevancia. Su misión original incluía actividades como el desarrollo (que siempre fue marginal entre los quehaceres de la institución), la asistencia técnica (ensayos y consultorías) y la transferencia tecnológica. Pero en muchos de esos campos el INTI hoy no es imprescindible ni exclusivo, ahora es solo un oferente más, ya que gran parte de esos servicios pueden ser abastecidos desde otros agentes con calidad y eficiencia similares.
- La pérdida de exclusividad en sus funciones técnicas, sumado a la crisis que están atravesando algunos sectores, le han hecho perder gran parte de sus usuarios industriales. Si bien no dispongo de indicadores cuantitativos sobre usuarios atendidos y facturación, es opinión unánime en las fuentes consultadas de que la demanda por los servicios tecnológicos para la mejora de la calidad o productividad de productos y procesos ha disminuido en la mayoría de las unidades.
- Esos usuarios no solo demandan menos servicios al INTI sino que, además, vienen perdiendo sus espacios de gobernanza en la institución. Espacios que si bien casi siempre fueron débiles, desde hace mucho tiempo son casi inexistentes (socios privados, miembros de los comités ejecutivos, convenios para actividades de extensión y desarrollo de largo alcance, etc.). Si bien esta vacante fue cubierta parcialmente por actores institucionales o gubernamentales, nunca logró ser complementada o suplida por otros actores sociales con capacidad de influencia política o movilización social (ventaja que si conserva, al menos parcialmente, el INTA).
Ahora bien ¿qué queda? Como he señalado el rol regulador hoy es – y desde hace tiempo – el más importante en cuánto a reconocimiento y cantidad de servicios que ofrece la institución. La consolidación de este cambio progresivo y constante de sus funciones es el que le permitió, en gran medida, sobrevivir en otros tiempos. Pero esta fortaleza hoy parece perder eficacia.
En la concepción librecambista con que el gobierno justifica y argumenta toda medida ¿Qué sentido tiene sostener instrumentos regulatorios que entorpecen y encarecen las transacciones entre agentes económicos?
Además, la pérdida de adhesión social es difícil de revertir alegando como argumento esta función: las políticas regulativas tienen la particularidad de ser fácilmente identificables sus costos y destinatarios, pero no así sus beneficios y beneficiarios (2).
Esta narrativa gubernamental tampoco parece ofrecer oportunidades para que el INTI pueda revitalizar o recuperar su rol tecnológico: para una ideología que pregona que es el mercado el encargado más eficiente para suministrar y distribuir tecnología y conocimiento ¿qué puede sumar un organismo público?
Por último, el análisis académico (y menos el político) de las organizaciones nunca debe soslayar el peso de sus culturas y subculturas y sus intereses, especie de “estados profundos” en miniatura.
Hay sectores y corrientes en el INTI que desde hace tiempo buscan escindirse y desarrollar su propio instrumento organizativo, especializado y acotado a un ámbito, como es el caso – por ejemplo – de la metrología, especialmente, la “científica”. Competencia técnica en la que el INTI, en varias magnitudes, ocupa la “punta de la pirámide” del sistema.
Quizá esto pueda facilitar la avanzada del gobierno y disfrazar con cierta legitimidad la abolición del INTI presentándola como una desaparición por escisión (3). Es decir, justificar su eliminación porque una o más de sus partes necesitan crear su propia estructura organizativa para funcionar mejor. En ese caso, el INTI no desaparecerá de golpe, no se disolverá directamente tampoco será absorbido por una entidad mayor, se la vaciará o recortará por partes, para que una sobreviva y se desarrolle necesita hacerlo a expensa de las otras.
De esta posible estrategia gubernamental no se habla pero ¿por qué no?. Parece ser una especulación más que verosímil, en algunos días lo sabremos.
Referencias bibliográficas:
(1) La política de la burocracia. Guy B. Peters (1999). Fondo de Cultura Económica.
(2) ¿Cómo sobreviven las organizaciones? Comparación histórico-institucional de dos organismos de ciencia y tecnología desde 2002 hasta 2022 – Los casos del INTI (Argentina) y LATU (Uruguay). Juan Pablo Mordini (2024). Universidad Nacional de San Martín.
(3) Política pública, teoría política y casos empresariales. Lowi, T. J. (1964). En Introducción a las Políticas Públicas. UNAM.