por Guillermo Díaz
La designación del Teniente General Carlos Alberto Presti como Ministro de Defensa de la República Argentina, anunciada el 22 de noviembre de 2025, representa un quiebre institucional sin precedentes en la historia democrática argentina contemporánea. Esta es la primera vez desde 1983 que un militar accedería a la cartera de Defensa. Aunque Presti solicitará su pase a retiro del Ejército para asumir formalmente el cargo, esta medida genera un conflicto de intereses estructural que compromete el gobierno político de la defensa —entendido como la conducción política efectiva e integral de la defensa nacional— que Argentina ha construido durante cuatro décadas. Este artículo analiza, desde la perspectiva de la teoría institucional de las relaciones civiles-militares, los riesgos que esta designación introduce para la consolidación del régimen democrático argentino, la soberanía nacional, y la capacidad del Estado de ejercer control político sobre las instituciones militares.
1. INTRODUCCIÓN
Durante cuarenta y dos años, desde la recuperación de la democracia en 1983, la República Argentina construyó un edificio institucional destinado a garantizar la subordinación de las Fuerzas Armadas al poder político civil y a establecer mecanismos democráticos de control sobre la defensa nacional. Este edificio se cristalizó fundamentalmente en la Ley de Defensa Nacional (1988), la Ley de Seguridad Interior (1991), la Ley de Inteligencia Nacional (2001), y una serie de reformas institucionales posteriores que respondieron, explícitamente, a la experiencia histórica argentina del siglo XX: un siglo caracterizado por intervenciones militares recurrentes que desestabilizaron repetidamente el orden constitucional entre 1930 y 1983.
Una de las decisiones institucionales más relevantes adoptadas desde 1983 fue mantener la Cartera de Defensa consistentemente bajo conducción civil. La Constitución Nacional confiere al Presidente la calidad de Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas, pero los gobiernos democráticos comprendieron que el ejercicio efectivo del control civil sobre la defensa requería que el Ministerio de Defensa —órgano responsable de formular y ejecutar la política de defensa nacional— permaneciera bajo la dirección de una autoridad civil sin vínculos orgánicos permanentes con la institución militar. Esta comprensión no fue caprichosa, sino resultado de reflexiones profundas sobre la historia política argentina y de la determinación democrática de evitar la reemergencia del militarismo que caracterizó nuestro pasado.
El 21 de noviembre de 2025, el gobierno nacional anunció que el Teniente General Carlos Alberto Presti, hasta ese momento Jefe del Estado Mayor General del Ejército Argentino, sería designado como Ministro de Defensa, reemplazando a Luis Petri. Esta decisión marca la primera vez desde 1983 que un militar accedería a la conducción política de la defensa nacional.
Si bien se indica que Presti solicitará su pase a retiro del Ejército para asumir el cargo de Ministro de Defensa —cumpliendo con el trámite administrativo establecido por la Ley Nº 19.101—, esta medida no resuelve el problema institucional central que motiva este análisis: el conflicto de intereses estructural que emerge cuando una persona que ha dedicado 35+ años de su vida a la institución castrense, que ha liderado esa institución como su máximo oficial ejecutivo, que mantiene lazos permanentes con sus pares en la cúpula militar, y que comparte una visión corporativa de los intereses militares adquirida a través de décadas de socialización institucional, accede a la posición política suprema en defensa nacional.
El propósito de este artículo es demostrar que esta designación, más allá de las cualidades personales del oficial designado, introduce un riesgo institucional significativo para el sistema democrático argentino, compromete el gobierno político de la defensa que se ha construido laboriosamente durante cuatro décadas, y erosiona los fundamentos jurídicos e institucionales que la Argentina ha desarrollado para evitar la reemergencia del militarismo político que caracterizó nuestro siglo XX.
2. EL GOBIERNO POLÍTICO DE LA DEFENSA: FUNDAMENTOS TEÓRICOS E HISTÓRICOS
2.1 CONTROL CIVIL, CONDUCCIÓN CIVIL, Y GOBIERNO POLÍTICO DE LA DEFENSA
Para comprender el riesgo que introduce la presente designación, es necesario establecer claramente las distinciones conceptuales fundamentales que la teoría institucional de las relaciones civiles-militares ha desarrollado.
El control civil refiere al proceso mediante el cual el poder democráticamente constituido establece límites normativos, institucionales y presupuestarios a la autonomía de las Fuerzas Armadas, garantizando su subordinación a la autoridad civil legítimamente constituida (Diamint, 2008). El control civil es una condición necesaria pero no suficiente para la democracia.
La conducción civil refiere a la capacidad operativa del gobierno civil de formular e implementar una política de defensa coherente que refleje los objetivos políticos democráticos. Implica la participación activa del poder civil en la toma de decisiones estratégicas sobre defensa, más allá de simplemente supervisar que los militares no se rebelten (Pion-Berlin & Ugarte, 2020).
El gobierno político de la defensa, como lo definen Anzelini y Poczynok (2017), es “la conducción política efectiva de la totalidad de las cuestiones que hacen a la defensa nacional.” Esta integralidad comprende tanto las políticas tendientes a lograr la subordinación de los militares al poder político, como aquellas dirigidas al establecimiento de definiciones estratégicas sobre defensa nacional. El gobierno político de la defensa trasciende ampliamente el “control civil,” dado que no solo supone la sujeción formal castrense, sino el desempeño de un rol protagónico del Ministerio de Defensa en la organización y funcionamiento de las Fuerzas Armadas, es decir, en el diseño del instrumento militar de la nación (Anzelini & Poczynok, 2017, pp. 16-17).
La distinción es crucial: Argentina logró histórico éxito en establecer control civil desde 1983. Pero solo a partir de 2003 comenzó a ejercer un verdadero gobierno político de la defensa —esto es, una conducción civil estratégica, no meramente supervisora. Esta diferenciación es pertinente para comprender los riesgos que introduce la presente designación.
2.2 Jorge Battaglino: La Defensa como Política Pública Progresista
Jorge Battaglino, académico de referencia en Argentina sobre relaciones civiles-militares, ha desarrollado un marco teórico especialmente útil para el análisis del presente caso. Battaglino distingue entre “política militar” —las iniciativas destinadas a limitar la influencia política que tienden a desarrollar las Fuerzas Armadas— y “política de defensa” —la definición de los criterios estratégicos, doctrinarios, organizacionales que establecen las modalidades de empleo de la fuerza militar (Battaglino, 2011).
Crucialmente, Battaglino (2016) sostiene que un modelo progresista de relaciones civiles-militares debe partir del respeto irrestricto por los derechos humanos, pasados y actuales, construirse sobre la verdad y la justicia de un proceso de revisión del pasado, e incorporar una estrategia de defensa vinculada al bienestar general del país. Para Battaglino, el control civil efectivo no es un fin en sí mismo, sino un medio para la democratización profunda del sector defensa y la vinculación de la defensa nacional con objetivos de soberanía, desarrollo y bienestar social (Battaglino, 2016).
Esta visión “progresista” de la defensa rechaza tanto el militarismo como el abandono de la defensa nacional a mercancías del mercado internacional. Reconoce que la defensa es un aspecto clave de la soberanía nacional, que permite incrementar los márgenes de autonomía para la toma de decisiones, y que no hay política de desarrollo sin política de defensa (Battaglino, 2016).
Lo significativo para nuestro análisis es que Battaglino identifica que esta conducción civil progresista de la defensa fue especialmente visible durante los gobiernos kirchneristas (2003-2015), donde por primera vez desde 1983 “las autoridades civiles participaron activamente en la definición de los criterios políticos y técnicos que orientan la organización y el funcionamiento de las Fuerzas Armadas” (Anzelini & Poczynok, 2017, p. 11). Este es precisamente el tipo de conducción civil que se vería erosionada por la designación de un militar como ministro.
2.3 LA TEORÍA DE LEALTADES DIVIDIDAS: FEAVER Y SUS IMPLICACIONES
Peter Feaver (2005), analista contemporáneo de relaciones civiles-militares, desarrolla una teoría especialmente pertinente para comprender el riesgo estructural de la presente designación. Feaver modela la relación civil-militar como una relación de “autoridad delegada,” donde los civiles establecen objetivos estratégicos y supervisan a los militares en su ejecución. Esta relación funciona cuando existe congruencia entre los objetivos del poder civil y las acciones de los militares.
Sin embargo, esta relación se complica sustancialmente cuando el mismo individuo debe responder simultáneamente a dos autoridades potencialmente conflictivas: el Presidente que lo designa en el cargo y la institución militar de la cual proviene y con la cual mantiene vínculos permanentes. Un oficial militar que ocupa un cargo civil de conducción política enfrenta exactamente este dilema de lealtades divididas.
Un Ministro de Defensa militar debe, por un lado, ejecutar fielmente las políticas que el Presidente establece; pero simultáneamente, mantiene identidad profesional, redes de camaradería, lazos emocionales, y compromisos tácitos con la comunidad militar que lo formó y en la cual pasó décadas de su vida. Cuando estas dos autoridades tienen preferencias divergentes —como ocurre inevitablemente en contextos políticos reales— el oficial experimenta conflictos profundos de lealtad que lo orientan hacia comportamientos contradictorios: bien sabotea sutilmente las decisiones presidenciales para proteger los intereses corporativos militares, bien se retira del cargo cuando los conflictos se vuelven insostenibles, bien presenta argumentos para “reinterpretar” decisiones que afecten al Ejército.
En todos estos casos, se erosiona significativamente la capacidad del gobierno civil de conducir efectivamente la defensa nacional, reintroduciendo espacios de autonomía militar que la democracia argentina había logrado cerrar.
3. EL CONSENSO BÁSICO DE LA DEMOCRACIA ARGENTINA SOBRE CONTROL CIVIL
3.1 LAS LEYES FUNDACIONALES: UN ACUERDO MULTISECTORIAL
La Ley de Defensa Nacional (1988), votada por unanimidad en el Congreso, representa el acuerdo político más importante jamás alcanzado en Argentina respecto de la subordinación de las Fuerzas Armadas a la autoridad democrática. Esta ley fue votada por consenso entre la Unión Cívica Radical y el Partido Justicialista, reflejando una comprensión compartida de que establecer marcos legales explícitos para la relación cívico-militar era imprescindible para evitar la reemergencia del militarismo (Anzelini & Poczynok, 2017).
El articulado central establece que “la defensa nacional es el esfuerzo estatal destinado a conjurar todo tipo de agresiones de origen externo,” estableciendo una distinción tajante entre defensa externa y seguridad interior. La ley prohíbe explícitamente a las Fuerzas Armadas ocuparse de seguridad interna —prohibición única en América Latina y producto directo de la experiencia con la Doctrina de Seguridad Nacional que facilitó la represión sistemática durante la dictadura (Anzelini & Poczynok, 2017).
Esta prohibición no es técnica sino política. Responde a que históricamente, cuando los militares participan en “seguridad interna,” desarrollan intereses corporativos en expandir ese rol y, eventualmente, eso los politiza. La Ley de Defensa buscó eliminar esa puerta de entrada para la politización militar.
3.2 EL PATRÓN CONSISTENTE: 42 AÑOS DE CONDUCCIÓN CIVIL
Entre 1983 y 2025 —cuarenta y dos años—, ningún militar activo ha ocupado la cartera de Defensa. Este patrón ha persistido a través de gobiernos de orientaciones políticas radicalmente distintas: radicales, peronistas y hasta el macrismo. El precedente de cuatro décadas no es una preferencia de un solo gobierno. Es un acuerdo institucional fundamental sobre cómo debe funcionar la democracia argentina.
Otros países democráticos consolidados (Reino Unido, Alemania, Francia, Canadá, Australia, Japón) mantienen consistentemente civiles en conducción de defensa. Argentina, en esto, no es excepción sino que sigue el patrón de las democracias consolidadas internacionalmente.
4. EL CONFLICTO DE INTERESES ESTRUCTURAL: MÁS ALLÁ DE LO LEGAL
4.1 EL PASE A RETIRO: UNA SOLUCIÓN ADMINISTRATIVA, NO POLÍTICA
Según la Ley Nº 19.101, artículo 66, un oficial puede solicitar su pase a retiro una vez alcanzados quince años de servicio. El General Presti, con 35+ años de carrera, cumple ampliamente. Formalmente, el pase a retiro lo desvincula del estado de actividad militar y permite que asuma un cargo civil sin incompatibilidad legal.
Sin embargo, lo que es legal no es necesariamente deseable democráticamente. La Ley Nº 22.520, que regula conflictos de intereses en la administración pública, establece que existe conflicto de intereses cuando “la Ley presume que la imparcialidad e independencia de criterio de quien ejerce una función pública se halla afectada, sin que importe cuáles son las intenciones o los beneficios concretos que pueda obtener” (Argentina, Oficina Anticorrupción, 2024).
Cuando alguien que ha dedicado 35+ años a una institución, que ha liderado esa institución como su máximo oficial ejecutivo, que mantiene lazos permanentes con sus pares en esa institución, accede a un cargo cuya responsabilidad es regular, supervisar, y conducir la política hacia esa institución, emerge un conflicto de intereses de naturaleza estructural. No es cuestión de mala fe personal. Es un conflicto objetivo de la posición institucional.
4.2 LA CAPTURA CORPORATIVA: RIESGOS PREDECIBLES
El riesgo específico es que la conducción ministerial sea “capturada” por los intereses corporativos del Ejército que Presti acaba de dejar. Esto ocurriría no porque Presti tenga intenciones corruptas, sino porque la estructura de incentivos y lealtades históricas lo orienta hacia la preservación de los intereses institucionales de su anterior organización.
Las decisiones cruciales sobre presupuesto militar, adquisiciones de armamento, investigaciones administrativas de oficiales, reformas estructurales, políticas de promoción, educación militar, y supervisión de violaciones a derechos humanos serían potencialmente influenciadas por consideraciones sobre cómo impactarán la cohesión institucional, la moral de los oficiales, o la “reputación” corporativa del Ejército.
Luciano Anzelini (2017) señala que durante los gobiernos kirchneristas, “fue recién a partir de la última década que el Ministerio de Defensa asumió de forma más extendida sus prerrogativas en materia de conducción: entre 2003 y 2015 se implementó una batería de medidas inéditas que permitieron que las autoridades civiles participaran activamente en la definición de los criterios políticos y técnicos que orientan la organización de las Fuerzas Armadas” (Anzelini & Poczynok, 2017, p. 11). Un Ministro de Defensa militar tendría dificultades profundas para impulsar estas “medidas inéditas” contra las preferencias de la institución militar.
5. ANTECEDENTES INTERNACIONALES: LAS CONSECUENCIAS DE ABANDONAR LA BARRERA
5.1 BRASIL: MILITARIZACIÓN GRADUAL DEL GABINETE
Brasil ofrece un antecedente contemporáneo de extrema relevancia. Durante la presidencia de Jair Bolsonaro, se produjo un proceso sin precedentes de militarización del gobierno democrático. En diciembre de 2021, el gabinete brasileño incluía 11 militares activos o retirados de 34 ministros totales —32.35% del gabinete—, ocupando carteras estratégicas incluyendo Defensa, Justicia, Infraestructura, y Educación (Robledo Hoecker, 2023).
Lo crucial para nuestro análisis es que los investigadores de la experiencia brasileña identifican un patrón específico: “la militarización del gabinete en Brasil no fue resultado de un golpe de Estado que fuera rechazado por movilización democrática, sino de un proceso gradual de erosión institucional donde la falta de límites claros permitió que la lógica corporativa militar ganase terreno en la toma de decisiones políticas” (Robledo Hoecker, 2023, p. 85).
Este es precisamente el riesgo que Argentina enfrenta: no un golpe militar que genere resistencia democrática inmediata, sino una erosión gradual de los controles civiles que lleve a la reemergencia del militarismo desde adentro de las instituciones democráticas.
5.2 MÉXICO Y VENEZUELA: LA EXPANSIÓN DE FUNCIONES MILITARES
México, bajo López Obrador, colocó la Guardia Nacional bajo control militar, expandiendo significativamente las funciones castrenses hacia seguridad pública —un dominio que debería ser exclusivamente civil. Venezuela desarrolló una “alianza cívico-militar” que significó la captura progresiva de funciones civiles por élites militares (Robledo Hoecker, 2023).
La lección común: una vez que la barrera institucional entre conducción civil y militar se erosiona, su reconstrucción es extremadamente difícil. Los militares que ocupan posiciones civiles desarrollan expectativas sobre su rol político y difícilmente aceptan retornar a funciones exclusivamente militares (Robledo Hoecker, 2023).
6. LOS RIESGOS ESPECÍFICOS DE LA EROSIÓN: TRES ESCENARIOS CONCRETOS
6.1 REDUCCIÓN PRESUPUESTARIA Y PRIORIDADES SOCIALES
Supongamos que el Presidente, conforme sus prioridades políticas democráticamente establecidas, decide que el presupuesto militar debe reducirse para financiar programas de salud o educación. Esta es una decisión política legítima en cualquier democracia.
Un Ministro de Defensa civil, sin vínculos institucionales permanentes con el Ejército, puede defender públicamente esa decisión, implementarla administrativamente, y supervisar su cumplimiento. Aunque sea impopular dentro de la institución militar, el ministro civil tiene autonomía para hacerlo.
Un Ministro de Defensa militar retirado, por el contrario, enfrenta presiones contradictorias. Los compañeros que dejó en el Ejército lo contactarán, le expresarán preocupación sobre cómo afectará eso la “capacidad operativa” o la “moral institucional.” Oficiales influyentes pueden expresar públicamente su desacuerdo, sabiendo que el ministro, siendo “uno de ellos,” comprenderá sus preocupaciones.
El resultado predecible es que la decisión presidencial pierde efectividad. O bien el ministro sabotea sutilmente la implementación, o bien presenta “alternativas” que protejan al Ejército, o bien renuncia cuando los conflictos se vuelven insostenibles. En todos los casos, emergen nuevamente espacios de autonomía militar que erosionan la conducción civil.
6.2 INVESTIGACIONES DE DERECHOS HUMANOS
Argentina ha experimentado un movimiento hacia la justicia histórica, reabriendo investigaciones contra militares de la dictadura. El Ministerio de Defensa debe cooperar con los tribunales civiles, proporcionando documentación, facilitando interrogatorios, colaborando en investigaciones.
Un Ministro civil puede desempeñar estas funciones porque su lealtad es al Estado de derecho y la Constitución, no a la institución militar. Un Ministro militar retirado enfrenta el dilema: sus compañeros, los hombres a los que comandó o que lo comandaron, están siendo investigados por violaciones pasadas. La institución ve estas investigaciones como “ataques” a su legitimidad. El ministro experimenta presión emocional para “defender” a la institución, para frenar la cooperación judicial.
El resultado: erosión del Estado de derecho, justicia obstaculizada, reemergencia de autonomía militar.
6.3 REFORMAS ESTRUCTURALES Y MODERNIZACIÓN
Supongamos que es necesario modernizar la estructura militar, reorganizar jerarquías, eliminar duplicidades administrativas, introducir sistemas de supervisión civil sobre actividades que antes eran “autónomas.”
Un Ministro civil tiene autoridad clara para implementar estas reformas. Aunque algunos militares las resistan, el ministro no comparte su visión corporativa de las reformas.
Un Ministro militar retirado tiene dificultades profundas. Ha promocionado dentro de la estructura que está siendo reformada. Amigos de armas pueden ser afectados. La institución presionará para “proteger” sus estructuras. El conflicto de intereses es evidente: debe balancear entre lo que la conducción civil requiere y lo que los compañeros de institución esperan.
7. LA POLITIZACIÓN DE LA INSTITUCIÓN MILITAR
Un riesgo crítico es la politización interna del Ejército. La designación de un militar como Ministro de Defensa señala a oficiales jóvenes que es posible que militares accedan a posiciones civiles de poder político. Esto incentiva la politización gradual de la institución: los oficiales comienzan a considerar carreras políticas, desarrollan alianzas políticas, evalúan decisiones militares en función de cómo impactarán su viabilidad política futura.
Históricamente en Argentina, esta politización de la institución militar ha sido un factor que facilitó los golpes de Estado. La ausencia de esta politización durante 42 años ha sido precisamente uno de los logros del modelo de conducción civil.
8. CONCLUSIONES: LA EROSIÓN INSTITUCIONAL DEL CONTROL CIVIL
La designación del Teniente General Carlos Alberto Presti como Ministro de Defensa, aunque formalmente legal, representa un retroceso significativo para el sistema democrático argentino. Argentina permanecerá democrática, las elecciones seguirán siendo libres, las instituciones continuarán funcionando. Pero esta designación introduce fisuras en el marco de controles civiles que cuatro décadas de construcción democrática consolidaron.
Las razones son sistémicas, no personales. Battaglino (2016) subraya que un modelo progresista de relaciones civiles-militares “debe partir del respeto irrestricto por los derechos humanos, pasados y actuales” y estar “vinculado al bienestar general del país.” Una conducción militar de la cartera, aunque formalmente respetara estas normas, sería inherentemente conflictiva con esta visión democrática de la defensa como política pública al servicio de la soberanía y el bienestar nacional.
La teoría política sobre relaciones civiles-militares identifica unánimemente que cuando un militar activamente vinculado a la institución castrense ocupa la cartera política suprema de defensa, emergen conflictos de intereses estructurales que comprometen la conducción civil efectiva.
Argentina ha construido durante cuatro décadas un modelo de relaciones civiles-militares que otros países latinoamericanos ven como referencia. La designación del General Presti, al abandonar el patrón consistente de conducción civil de la defensa, introduce riesgo de erosión de ese logro construido con sacrificio político.
Una democracia robusta requiere instituciones militares que acepten subordinación a la autoridad civil, y autoridades civiles que ejerzan efectivamente esa subordinación a través de conducción clara de la defensa. La conducción civil del Ministerio de Defensa es un mecanismo institucional fundamental para esto. Abandonarla, aunque sea parcialmente, reintroduce la posibilidad de que el futuro democrático argentino se vea comprometido.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Argentina. (1971). Ley Nº 19.101 – Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas. Boletín Oficial de la República Argentina.
Argentina. (1988). Ley de Defensa Nacional. Boletín Oficial de la República Argentina.
Argentina. (1991). Ley de Seguridad Interior. Boletín Oficial de la República Argentina.
Argentina, Oficina Anticorrupción. (2024). Preguntas frecuentes sobre conflicto de intereses e incompatibilidades. Gobierno de Argentina. Recuperado de https://www.argentina.gob.ar/anticorrupcion/prevencion/conflictos-intereses/preguntas-frecuentes
Anzelini, L., Poczynok, I., & Zacarías, M. E. (2017). Política de defensa y militar en Argentina desde el retorno de la democracia (1983-2015). Universidad Metropolitana para la Educación y el Trabajo.
Battaglino, J. M. (2016). Un modelo progresista de relaciones civiles militares. Revista Defensa Nacional, 1, 142-159. Battaglino, J. M. (2011). La paradoja civil-militar en Argentina. Política y Seguridad, 15(2), 240-258.