por Sergio Arelovich.
ACLARANDO CONCEPTOS
En el marco del DNU 70/2023, del proyecto original de la llamada Ley Bases y de su versión acotada virtualmente y homologada por la cámara de senadores, hay un punto especial que se vincula con el régimen de incentivo de grandes inversiones(RIGI) y el conjunto de tensiones, inequidades, vacíos y desequilibrios que plantea. Ese punto especial es en primer término de orden epistemológico y en segundo término de orden político. ¿Por qué epistemológico? Porque se necesita conceptualizar qué es y qué no es inversión. La tradición macroeconómica reconoce como inversión dos miradas complementarias: la inversión bruta y la inversión neta. Mientras la primera es la suma de dinero o la expresión en dinero efectivamente desembolsada, la neta resulta de deducirle a la bruta a) el desgaste físico o tecnológico acumulado de la inversión preexistente yb) el retiro por descarte y/o destrucción de aquello que se reemplace. Este párrafo inicial tampoco resulta suficiente para dar respuesta a la pregunta. Incluso es probable que a la mayoría de los lectores de estas líneas poco le interese conocer el trazo fino de aquello que se discute en el plano teórico sobre la inversión. Pero hay detalles que por su relevancia no son sólo detalles. Hasta fines del siglo XX, el concierto de naciones entendía que la inversión -desde un punto de vista macroeconómico- tenía dos componentes: la maquinaria y equipo por un lado, la construcción por otro. La construcción incluía a su vez tanto la productiva (represas, caminos, acueductos, barrios, programas de viviendas sociales, plantas nucleares, etc.) como la asociada al consumo familiar (reparación, ampliación y/o construcción de la vivienda propia). Así descripta, a la inversión se la llamaba Inversión Bruta Interna Fija (IBIF). Bruta en orden a lo descripto más arriba, interna porque mira un territorio nacional en particular, fija prorrogando una vieja idea de inamovilidad, mirada anacrónica por insuficiente. Desde principios del siglo XXI las convenciones entre países extendieron la mirada incorporando dos nuevos rubros que siempre existieron pero que no eran dimensionados. Se trata de los recursos biológicos cultivados y de los desembolsos destinados a la investigación y al desarrollo. A este nuevo concepto de inversión se lo conoce como Formación Bruta de Capital Fijo (FBCF), que obviamente incluye a la IBIF antes mencionada. Argentina comenzó esta medición extendida desde 2004. Hablar de inversión incluye a la estatal y a la privada, a la nacional y a la extranjera y en el caso de la construcción a aquello que desembolsan las familias en su vivienda, tal como se señaló en párrafo anterior. Este andamiaje teórico tiene la antigüedad del capitalismo. El concepto marxista de inversión fue desarrollado a partir de los esquemas y dinámica de la reproducción simple y ampliada del capital, forma parte de la mirada crítica sobre uno de los usos del trabajo excedente o plusvalía.
SOBRE LA MEDICIÓN
¿Cómo se mide la inversión? Es otra gran discusión del plano teórico en la que se mezclan viejas prácticas, insuficiencia o ausencia de fuentes de información, estimaciones de dudosa calidad y otros problemas. En pos de mantener la homogeneidad de las series inter temporales de medición, se ha avanzado bastante poco en general y en Argentina en particular. Sólo para mostrar un ejemplo: en Argentina la inversión estatal, a la que se la cataloga como pública como si la privada corporativa no lo fuera, se mide por la demanda. En castellano: eso significa que el llamado gasto de capital de las administraciones nacionales, provinciales, municipales o comunales, sin incluir a las empresas de los estados de esas jurisdicciones, es tomado como inversión pública. La fuente informativa es la llamada Cuenta de Inversión, que es el informe anual obligatorio del presupuesto efectivamente ejecutado, que las administraciones estatales deben girar a los órganos legislativos en forma previa a la elevación del presupuesto anual. La privada no se calcula por la demanda sino por la oferta. El tamaño de la inversión -medido en términos monetarios- es estimado por diferencia, como rezago o resto deducido de las otras componentes (consumo, comercio exterior e inversión pública). Las fuentes de información no utilizadas para este cálculo, como-por ejemplo- lo que dicen los balances de las empresas cuyo detalle se presenta anualmente a la AFIP en la declaración del impuesto a las ganancias- no se utilizan para este fin y puede asegurarse que brinda elementos de mucho mejor calidad que un conjunto de estimaciones usualmente utilizadas por INDEC, organismo encargado de construir y dar publicidad a la estimación de la inversión.
Puede agregarse que la lectura que se hace de la inversión tiene un sesgo cuantitativo excluyente, es la suma de dinero. Se mide la inversión bruta o neta en relación al producto bruto interno en términos monetarios, o respecto del denominado margen bruto de explotación. Además de una dimensión cuantitativa hay otra de carácter cualitativo. La lectura tradicional aplaude el crecimiento monetario absoluto o relativo de la inversión y omite preguntarse sobre la calidad de la inversión. La calidad refiere, entre otros, a la tensión entre crecimiento y desarrollo, la mirada en sintonía fina del significado del desarrollo, la protección del medio ambiente, el cambio climático, el trabajo no remunerado, la protección de cuencas, la administración de bienes de la naturaleza no producidos por nuestra humana y dilapidadora especie, el equilibrio interregional, el estilo y calidad de los procesos de urbanización, el uso del suelo rural, urbano, del subsuelo y las vías lacustres, fluviales y marítimas, entre otras.
LA POLÍTICA DE PROMOCIÓN
Promover: impulsar el desarrollo o la realización de algo. Incentivar: estimular algo para que aumente o mejore (RAE).
El uso de regímenes de promoción de inversiones por parte de los gobiernos, es un recurso legítimo que en buena medida explica cómo y por qué se ha expandido el sistema económico en el que vivimos, que es el capitalismo. Diría más: no es posible explicar la expansión de la trama relacional capitalista -en la etapa madura del sistema- sin la aguda participación estatal, no reducida a la promoción de inversiones. Participación que abarca un abanico de acciones, desde las estrictamente económicas a las militares, desde las diplomáticas a los acuerdos regionales, la alteración distributiva de la propiedad y/o de los ingresos, la ruptura de las fronteras nacionales, la carrera militar industrial, las olas migratorias en sentido amplio, el saqueo de recursos, el andamiaje legislativo, entre otras cuestiones.
La pregunta obligada es para qué promover o incentivar y cuáles son los criterios políticos que se privilegian para atraer inversiones. Recorriendo el espinel de los procesos de estímulo de inversión que vio desarrollar Argentina, tenemos un menú de casos que nos permiten balancear lo ocurrido, describir los resultados, intuir en consecuencia los efectos que tuvieron cada una de las iniciativas de promoción. No es propósito de estas líneas incluir un balanceo o historización de tales procesos.
Una cuestión clave es la temporalidad de la promoción o el estímulo. Tal como se desprende de aquello que dice la Real Academia Española, que en este artículo es mostrado en tono peyorativo, el grado de permanencia de tales medidas es un tema central. La razón es muy sencilla: no es idéntico el acompañamiento inicial para el despegue que el sostenimiento a lo largo de toda la vida de un proyecto. Los objetivos son diferentes y hasta ponen en cuestión el carácter de promoción o incentivo cuando los plazos son largos como los que nominalmente prevé el RIGI.
UN NUEVO RÉGIMEN DE PROMOCIÓN
El artículo 164de la llamada Ley Bases afirma – respeto del RIGI- que:
los objetivos prioritarios del RIGI son indistintamente los siguientes: a) Incentivar las “Grandes Inversiones” nacionales y extranjeras en la República Argentina a fin de garantizar la prosperidad del país; a) Incentivar las “Grandes Inversiones” nacionales y extranjeras en la República Argentina a fin de garantizar la prosperidad del país; b) Promover el desarrollo económico; c) Desarrollar y fortalecer la competitividad de los diversos sectores económicos; d) Incrementar las exportaciones de mercaderías y servicios al exterior comprendidas en las actividades desarrolladas en el RIGI; e) Favorecer la creación de empleo; f) Generar de inmediato condiciones de previsibilidad y estabilidad para las Grandes Inversiones previstas en el RIGI y condiciones competitivas en la República Argentina para atraer inversiones y que las mismas se concreten mediante el adelantamiento temporal de las soluciones macroeconómicas de inversión sin las cuales determinadas industrias no podrían desarrollarse; g) Crear para las “Grandes Inversiones” que cumplan con los requisitos del RIGI, un régimen que otorgue certidumbre, seguridad jurídica y protección especial para el caso de eventuales desviaciones y/o incumplimiento por parte de la administración pública y el Estado al RIGI; h) Fomentar el desarrollo coordinado de las competencias entre el Estado Nacional, las provincias y las respectivas autoridades de aplicación en materia de recursos naturales; i) Fomentar el desarrollo de las cadenas de producción locales asociadas a los proyectos de inversión comprendidos por el RIGI.
El plazo general de vigencia de los llamados incentivos contenidos en el proyecto es de 30 años. Para un conjunto de actividades incluidas en el régimen puede tratarse de la vida total del proyecto, por lo cual no se trataría de un acompañamiento inicial sino el otorgamiento de beneficios diferenciales de por vida, respecto de las condiciones generales de funcionamiento del resto de la economía.
El monto nominal a partir del cuál se recibirán proyectos de inclusión en el régimen, incluye a empresas de gran envergadura dejando fuera a medianas grandes, medianas, pequeñas y micro empresas. El atractivo cambiario contenido en el proyecto está dirigido a empresas cuyo centro de decisión se encuentra fuera del país. La seguridad jurídica está garantizada mediante la inclusión de cada proyecto en alguno de los tratados bilaterales de inversión (TBI) vigentes. Cada incumplimiento de los TBIs, por parte de los estados nacionales de los países sede de inversiones extranjeras, es la materia que se dirime en ese extraño tribunal de solución de conflictos entre empresas y estados nacionales que es el CIADI. Argentina se incorporó a ese organismo en los años noventa por exigencia de quienes participarían en el proceso de privatización. Una de las materias pendientes de los doce años 2003-2015 fue la ausencia de denuncia de cada uno de esos TBI y a continuación la salida del CIADI como sí lo hicieron Bolivia y Ecuador.
NO TODO ES LO MISMO
Hablar de inversión requiere ver la apertura en árbol de diversas combinaciones posibles tales como el tipo de propiedad, sea estatal, privada o mixta, la nacionalidad de la empresa cualquiera fuere su tipo de propiedad, la fuente de financiamiento utilizada, esto es capital propio o toma de deuda, la residencia de la financiación a cargo de terceros sean entidades financieras o mercado abierto de títulos privados. Qué tipo de energía será utilizada en el marco de los programas de transición energética, composición y remuneración de la fuerza de trabajo nacional o extranjera, tipos de especialización laboral requerida, respeto de los acuerdos de trabajo convencionales de actividad, tipo de estructura societaria del inversor, se trate de una empresa independiente, controlada, controlante, vinculada, vida proyectada del emprendimiento, regulaciones a la cual estarán sujetas, posibilidades de enajenación parcial o total de las acciones, reserva de derechos por parte del estado nacional frente a incumplimiento del inversor, cambio de estatus societario de una compañía preexistente en el país para convertirse en sujeto del RIGI y tantos otros factores que muestran la porosidad del proyecto.
ELUSIÓN, EVASIÓN, SIMULACIÓN Y OTROS ACTOS DE ACROBACIA
A modo de conclusión preliminar sobre el régimen del RIGI, podría decirse que estos son puntos y riesgos centrales del nuevo régimen:
- Se trata de un régimen que construirá ganancias extraordinarias en favor de grandes empresas financiadas por la renuncia a la recaudación fiscal nacional, provincial y municipal.
- En el impuesto a las ganancias pagarán una alícuota del 25%, diez puntos menos que el resto, gozarán de amortización acelerada para reducir la base imponible de ese impuesto, el quebranto impositivo de un año podrá usarse como deducción hacia adelante sin límite temporal, el reparto de utilidades tendrá una retención del impuesto a las ganancias aplicando una alícuota sólo del 7% que luego se transformará en 0%.
- Podrán cancelar sus obligaciones en el impuesto al valor agregado con Certificados de Crédito Fiscal. Podrán computar el 100% de lo pagado en la ley que grava débitos y créditos bancarios como pago a cuenta del impuesto a las ganancias.
- La importación de todo lo considerado bienes de capital estará eximida del pago de derechos de importación, tasa de estadística y otros conceptos aduaneros, esto es en la práctica un dólar de importación mucho más barato que el resto de las empresas importadoras. En principio deja de lado la creación privilegiada de cadenas de provisión locales, por otro abre la posibilidad de fraude en el proceso de cumplimiento de la cota mínima que fija el texto definitivo de la ley.
- Después de tres o cuatro años las empresas exportadoras incluidas en el RIGI quedarán exentas del pago de derechos de exportación (las llamadas retenciones).
- Es previsible que grandes empresas residentes en el país, sean nacionales o extranjeras, modifiquen su arquitectura societaria para convertirse en sujetos susceptibles de ser incluidos en el RIGI, con lo cual será un catalizador de la caída de la recaudación.
- El aumento de la desnacionalización de la cúpula empresaria local es un efecto imaginable como consecuencia del apartado anterior.
- Las ganancias contables obtenidas podrán formar parte de la formación de activos externos tal como lo define la ley de creación del RIGI. Esto, sin límite desde el cuarto año.
- El conjunto de incentivos, exenciones, eximiciones, libertad de administración de divisas, creará nuevas tensiones en los niveles de reservas internacionales, reforzando la llamada restricción externa.
- El uso de financiamiento otorgado por compañías pertenecientes o vinculadas a los holdings controlantes para sostener los procesos de inversión, al no figurar como materia de regulación, podrán repetir en forma ampliada otras experiencias de elusión en el país. Desde el minuto uno, podrán girar utilidades a sus matrices bajo la forma del pago de intereses, comisiones, regalías y otros conceptos.
- La indiferenciación de incentivos respeto de las actividades incluidas en el régimen, constituye un despropósito en el marco de cualquier política de desarrollo. Iguala la energía al turismo, el comercio a la forestación, renglones de diferente ciclo de maduración. Desnuda que en vez de prosperidad del país (cómo dice el apartado a) del artículo 164), se trata de un plan de negocios basado en la extracción, la explotación desregulada y la formación de activos externos, rasgos característicos de las economías de enclave.
- El incumplimiento por parte del inversor no generará -a favor del estado nacional- la exigencia de la devolución de los beneficios fiscales, previsionales y cambiarios obtenidos.
- La creación de puestos de trabajo nunca depende de la voluntad de la empresa inversora sino de la existencia de demanda efectiva suficiente que permita ensanchar la escala de producción de la respectiva actividad en el país.
- Entre los requisitos de admisión, se acepta la adquisición, producción, construcción y/o desarrollo de activos que serán afectados a actividades de los sectores incluidos en el RIGI. Con lo cual este ensayo puede implicar un simple cambio de la titularidad de las acciones de sociedades preexistentes.
- Sin modificar la ley de sociedades, el régimen exige a la AFIP que le asigne al VPU (Vehículo de Proyecto Único) un número de CUIT. Varias preguntas se solapan en torno de esto, por ejemplo, la aplicación de la ley de concursos y quiebras frente a algo que no es persona humana ni sociedad regularmente constituida.
Este proyecto, ya en fase de aprobación, podría ser modificado en un conjunto de aspectos, fruto de la delegación de facultades al poder ejecutivo incluido en el Decreto 70/2023, en la llamada ley bases y en las flexibilidades contenidas en la creación del RIGI. Todo puede ser peor que lo imaginado inicialmente.
Sergio Arelovich – 17 de junio de 2024
Miembro del MATE – Mirador de la Actualidad del Trabajo y la Economía