por Aldo Casella
El acaparamiento de tierras rurales
La tierra, el agua, los recursos genéticos, en suma, todos los recursos naturales son objeto de políticas globales de utilización y control por parte de viejas y nuevas potencias, ante las que los países que tienen el privilegio, y por otro lado el problema, de poseerlos generosamente no pueden permanecer indiferentes. En los últimos años esas políticas se manifestaron en la corriente de adquisición de grandes superficies de tierra generalmente en países subdesarrollados con extensos territorios. La magnitud y generalización del fenómeno mereció calificativos como “cacería” o “sustracción” de tierras, pero la denominación más generalizada en informes, documentos y declaraciones internacionales es la de land grabbing, expresión que busca denotar el carácter expoliatorio y agresivo de la operación, cuya traducción también habitual a nuestro idioma es la de acaparamiento de tierras.
Si bien el land grabbing en términos generales puede incluirse dentro del amplio marco de la concentración de la tenencia, reviste características particulares que lo diferencian de figuras más tradicionales, como la de “latifundio”, vinculándose antes bien con la llamada “modernización” del capitalismo neoliberal, la liberalización del comercio internacional y la globalización de los mercados consolidada en las últimas décadas del siglo XX , que facilitó esa adquisición o control bajo diversas alternativas jurídicas de grandes extensiones por capitales extranjeros en países del África, Asia y América Latina.
El fenómeno ha adquirido tal dimensión que es actualmente difícil establecer la extensión de tierras involucradas en estas adquisiciones. Algunos informes estimaron que en la primera década de este siglo los inversores internacionales compraron o lograron la cesión de 227 millones de hectáreas en países subdesarrollados (v. Informe: La nuova corsa all’oro. Lo scandalo dell’accaparramento delle terre nei paesi del Sud del Mondo, disponible en www.oxfamitalia.org/coltiva ).
Por denuncias de organizaciones campesinas o documentos académicos o de organismos internacionales especializados, se han conocido casos puntuales impactantes, como la adquisición de 2,8 millones de hectáreas por China en la R.D. de Congo para producción de biocombustible, la de 690.000 hectáreas por Corea del Sud en Sudan, de 300.000 hectáreas por China en Tanzania, 500.000 hectáreas por Arabia Saudita en Indonesia, 1,24 millones de hectáreas por China en Filipinas, 1,3 millones de hectáreas por la empresa Daewo de Corea del Sud en Madagascar, etc. (en www.ifpri.org Land Grabbing by Foreign Investors in Developing Countries: Risks and Opportunities). Desde ya que América Latina no es ajena a este proceso y es natural que esté en la mira de estos “inversores”, pues con 576 millones de hectáreas que representan el 30% de la región tiene la cantidad de tierra cultivable más grande del mundo.
Particularidades del land grabbing
Argentina, en respuesta a este fenómeno, sancionó el 22 de diciembre de 2011 la Ley Nº26.737 que establece el Régimen de Protección al Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenencia de las Tierras Rurales, más conocida como Ley de Tierras, denominación abreviada que utilizaremos en adelante. Como es sabido, la ley establece límites a la adquisición de tierras por parte de extranjeros.
En los últimos meses del final del gobierno de Cristina Fernández hubo una fuerte y muy coordinada campaña en la prensa para su derogación. Y durante el gobierno de Macri, por vía de decretos reglamentarios, se suprimieron o debilitaron buena parte de los mecanismos de control que garantizaban su operatividad. Y ahora el gobierno de Milei retoma la ofensiva para terminar con la Ley de Tierras mediante el Proyecto de Ley del PEN PE-13/26, pergeñado por Sturzenegger y enviado al Senado bajo el eufemístico y engañoso rótulo de inviolabilidad de la propiedad privada. Garantía que sólo será en beneficio de grandes capitalistas extranjeros.
Es preciso detenernos en las características particulares de este fenómeno, sin lo cual no podríamos entender adecuadamente la necesidad de defender la legislación limitativa. Es que la adquisición o control de grandes extensiones de tierra por capitales extranjeros por sí solo no resulta tan novedoso ni original, si no se tiene en cuenta que lo que caracteriza el acaparamiento de tierras o land grabbing, son sus motivaciones y finalidad , los actores o inversores que la llevan adelante y sus consecuencias sociales, ambientales y alimentarias, ya que normalmente acarrean la expulsión del campesinado, la eliminación de las producciones tradicionales y del abastecimiento alimentario habitual de las poblaciones locales, como lo demuestran todos los estudios dedicados al tema.
Estos estudios, y la simple percepción de los movimientos sociales, revelan que las adquisiciones están preferentemente motivadas por los países de origen de las inversiones en su interés y decisión de desarrollar proyectos de gran escala para asegurar las necesidades propias de provisión de alimentos y, en algunos casos, de biocombustibles. El crecimiento económico y del consumo de algunos países tiene como contrapartida su escasez de tierras productivas y agua, y buscan suplirlo con inversiones en países con mayor disposición de estos recursos naturales. Consecuentemente, sus proyectos de adquisición incluyen normalmente el destino de los productos al mercado de origen de la inversión. Desde ya que el interés y la estrategia no se limita a las nuevas potencias económicas, sino también incluye a todos los países (como Japón, Estados Unidos, Europa) que utilizan mucho más territorio y recursos que los de la superficie propia, en un uso desproporcionado de su espacio territorial que los economistas ambientales caracterizan como “huella ecológica” alta, frente a una “biocapacidad” baja, situación que comparten aunque sea más significativa en casos como el de China.
Deslocalización y especulación
Una caracterización elocuente de esta estrategia interpreta que representa la “tercera ola de la deslocalización”, precedida por la que afectó en primer término a la industria y luego a la informática, provocada ahora por la necesidad de alimentos y materias primas agrarias. En esta estrategia el acaparamiento afecta todos los recursos naturales escasos, lo que es notorio también en cuanto al agua que, además, incluye el problema de la reducida disponibilidad para uso humano. Pero igualmente los recursos hídricos resultan cada vez más requeridos en la agricultura industrial, y su control y apropiación coincide con el acaparamiento de tierras: de allí que land grabbing y water grabbing sean parte inescindible de una misma política de recursos naturales.
Claro que la apropiación directa se complementa con la especialización en la producción y comercio internacional de productos agrícolas, modernizada versión de la división internacional del trabajo, en la que países con abundancia de recursos abastecen a los países compradores de productos que requieren para su obtención una utilización intensiva de tierra y agua, con lo que terminan exportando suelo en forma de nutrientes no restituidos y “agua virtual”, tal como se demuestra en los costos ambientales de nuestras principales exportaciones agrícolas. De cualquier manera, es otra expresión de esta política de “deslocalización” que mueve la corriente de acaparamiento de tierras.
No obstante, si bien es ese el móvil más notorio, no excluye las adquisiciones con fines meramente comerciales, justificadas por la alta rentabilidad de ciertas producciones exportables, y también como fuente de rentas por arrendamientos o de especulación por la expectativa de valorización frente a la demanda de tierras y crecientes necesidades alimentarias. En el colmo de la concepción mercantilista se ha llegado a concebir un “mercado internacional de tierras” e introducir el término Land Banking para aludir a las correspondientes transacciones y cartera de inversiones.
Inversores y gobiernos
Este proceso también se caracteriza por los sujetos intervinientes y la participación institucional. Efectivamente, las finalidades perseguidas, los grandes territorios involucrados y la magnitud de las inversiones, explican que en las adquisiciones y proyectos vinculados intervengan activamente tanto los gobiernos de los estados de origen de las inversiones como los de los estados receptores. Los adquirentes son en gran proporción fondos de inversión, bancos que administran fondos, y también inversores o empresas públicas y gobiernos que en muchos casos realizan las adquisiciones en forma directa. Y aun cuando las adquisiciones las realicen aquellos inversores privados, responden al interés de sus gobiernos de origen que colaboran para concretarlas.
Como contrapartida, las mismas razones de importancia, condiciones e interés político y económico, provoca necesariamente la participación de los gobiernos locales, actuando en muchas casos con complicidad o complacencia, especialmente cuando se trata de ventas gubernamentales o cuando se logra la disposición por largos periodos mediante arrendamientos o concesiones de tierras públicas, lo que no es posible sin el concurso de decisiones políticas.
Por esto las organizaciones que en 2011 lanzaron el Llamamiento de Dakar contra el Acaparamiento de Tierras instaron especialmente a los parlamentos y gobiernos nacionales a poner fin inmediatamente a los acaparamientos de tierras actuales y futuros (www.dakarappeal.ogr ).
El relevamiento de la extranjerización y el rol preventivo de la Ley de Tierras
En nuestro país el proceso de “extranjerización” de tierras rurales, coincidente temporalmente con la época de auge de adquisiciones en otros países, se venía percibiendo y denunciando, lo que generó que diversas organizaciones políticas, sociales y gremiales del agro promovieran normas limitativas.
A aquel movimiento de opinión en favor de aquellas adquisiciones globales se agregó, en tiempo del gobierno de Cristina Fernández, el notorio y sugestivo interés manifestado por empresas y gobiernos extranjeros a representantes del Gobierno Nacional, en diversas misiones y reuniones comerciales al exterior, para invertir en compras de tierras o en proyectos que incluían territorios de envergadura.
Esto motivó la iniciativa del Poder Ejecutivo y el dictado de la Ley de Tierras. Argentina no fue el único ni el primer país en establecer limitaciones a la adquisición de tierras por extranjeros. Obviando la larga enumeración que se precisaría para un informe exhaustivo, puede al menos recordarse que Brasil tiene vigente desde varias décadas un régimen de limitación sobre bases similares a la que rige en nuestro país.
Sin detenernos en los porcentajes y superficie de limitación total e individual, que pueden consultarse en el texto de la ley, interesa destacar el resultado del relevamiento de tierras en poder de extranjeros realizado en cumplimiento de una de sus normas. Algunos sostuvieron que no representaba una superficie importante como para justificar la ley especial, pero el relevamiento oficial del Registro Nacional de Tierras Rurales entre 2012 y 2015 demostró lo contrario, y con mayor razón si se tiene en cuenta el rol preventivo de la limitación impuesta por la ley frente a la ola de adquisiciones. De allí surgió que al menos 15.881.069 hectáreas de tierras rurales estaban en manos de extranjeros. Si bien esa cantidad equivale al 5,93 % de las 267.679.474 hectáreas de tierras rurales, que comprenden todo el territorio no urbano, sea o no de aptitud productiva, es decir el 95,88 % de las 279.181.000 hectáreas del total del territorio nacional, los datos publicados permiten advertir que en algunas provincias como Corrientes, Misiones, Catamarca y las provincias patagónicas, notoriamente aquellas más afectadas por grandes adquisiciones en los últimos años, el dominio de extranjeros es cercano al límite máximo del 15% que impone la ley, y en algunos distritos es casi total. Además, el 77% de las tierras en poder de extranjeros pertenece a personas jurídicas, lo que demuestra el carácter de los inversores y descarta toda objeción de discriminación o xenofobia como también se invocó.
La campaña contra la Ley de Tierras
Desde aquel momento, y tras los golpes dados durante el gobierno macrista, nuestro país no ha tenido avances en materia de tenencia de la tierra. Los reclamos en cuanto al régimen de propiedad, posesiones, arrendamientos, etc. quedan como deudas pendientes, que el nuevo Código Civil y Comercial, lejos de saldar, las ignora y agrava. Pero sin duda puede contar positiva aquella iniciativa de la Ley de Tierras, que no solo constituye una adecuada respuesta preventiva a la corriente de acaparamiento, sino que además vuelve a ubicar a la tierra como bien de interés social.
Como era de esperar y aunque la ley contó con amplio respaldo, operan sistemáticamente y sin descanso los intereses de quienes quieren remover este obstáculo a la apropiación de tierra.
Los agentes inmobiliarios cuya opinión reflejan todas esas notas reiteran llamativamente apellidos vinculados a la estructura latifundista de un siglo atrás, reconvertidos actualmente en agentes inmobiliarios y de los agronegocios (De Elizalde, Álzaga Unzué, Lanusse), y esperaban “agazapados” los cambios de gobierno en 2015 para derogar la Ley 26.737. En su edición del 27 de setiembre de 2015 La Nación continuaba su campaña periodística y bajo el título Alertan que la ley de tierras frena divisas, transcribía un comunicado de la Cámara Argentina de Inmobiliarias Rurales (CAIR). “Esta ley deberá ser revisada por el próximo Gobierno –prescribía sin pudor el comunicado– ya que el actual ha demostrado que no tiene la menor intención de acompañar al campo argentino, gran motor de la economía, promoviendo sus inversiones. Lamentablementeeste grave error político, donde se priorizó la ideología, antes que la cordura, está perjudicando no solo a las arcas públicas sino al futuro del país”.
Como mencionamos párrafos atrás, en el contexto de las elecciones de 2015 y buscando marcar el rumbo, la sección Campo del diario La Nación dedicó aquel 2 de agosto una página íntegra al tema, con un artículo de fondo cuyo título era más que expresivo: Agazapados, los precios de la tierra esperan 2015. Entre los factores fundamentales que provocaban la supuesta baja de precios de la tierra habría estado, lógicamente, la Ley de Tierras por cuanto impide la “inversión” extranjera.
Hay que señalar que la preocupación por la baja del precio de la tierra, que no estaba demostrada, es propia de los agentes inmobiliarios y no de los productores. No está dicho que para los productores sea ventajoso el alto precio de la tierra; antes bien, ha sido un obstáculo al acceso en los últimos años tanto para los pequeños como para los medianos productores, especialmente porque tiene su correlato en el alto precio de los arrendamientos.
Como es de práctica, también se agita el argumento de la pérdida de inversiones. Sin embargo, las adquisiciones de tierras en este cuadro de land grabbing, está lejos de ser considerada positivamente por los estudios que evalúan estas “inversiones” en diversos países, que llegan a conclusiones negativas, tanto en el aspecto ambiental como económico y social, poniendo énfasis especial en las graves consecuencias para las poblaciones rurales y productores locales en general. Aunque teniendo en miras la posible invocación de los numerosos y desfavorables Tratados Bilaterales de Inversión (TBI) celebrados en la década del ‘90 y vigentes a la fecha, el artículo 11 de la Ley de Tierras contradice este argumento de los agentes inmobiliarios al establecer que no se entenderá como inversión la adquisición de tierras rurales, por tratarse un recurso natural no renovable que aporta el país receptor. Seguramente un motivo más detrás de la campaña contra la ley.
En defensa de la Ley de Tierras
Hoy, y como siempre, los intereses extranjeros requieren de socios locales, que en este tema actúan como voceros los mercaderes vernáculos en tierras y recursos naturales. Sus miras están hoy puestas en el accionar del gobierno que busca directamente derogar la Ley de Tierras. Los agentes locales de la extranjerización, coherentes con su negocio, comparten la concepción mercantil de la tierra y su commoditización como un bien más negociable en el comercio internacional. La Ley de Tierras se sustenta sobre convicciones totalmente contrarias y fue concebida para enfrentar el fenómeno del acaparamiento por sus características y consecuencias. Con esas premisas será saludable y necesario, en defensa de su vigencia, dar, aportar y convocar al debate, enfrentando la campaña y el accionar entreguista y concentrador, interpelando a todas las fuerzas políticas que en su momento apoyaron la Ley de Tierras Rurales, y a todos los argentinos que entienden que nuestra tierra es y debe seguir siendo argentina.