Por Ruben Geneyro *
En los últimos meses el debate sobre el camino que debe transitar nuestro país para aprovechar todas sus oportunidades y brindar mayores opciones de progreso a sus habitantes se ha centrado en la necesidad de un duro proceso de ajuste, nuevas divisiones y “sacrificios” para alcanzar un modelo que en 30, 40 ó 50 años nos llevará a ser una potencia mundial (según plantea el actual gobierno nacional).
Más allá de posicionamientos políticos o sectoriales, si existe cierto consenso en que Argentina necesita avanzar en dos ejes centrales: un proceso de estabilidad macroeconómica y retomar una senda de crecimiento que se ha estancado desde hace más de 12 años. Si bien estos desafíos deberían llevarnos a un proceso de diálogo entre todos los actores sociales y a la búsqueda de acuerdos para abordar políticas de Estado de corto, mediano y largo plazo; el gobierno ha decidido que la confrontación y la imposición de pactos serán los senderos para avanzar en su gestión.
Por estos y otros motivos cabe preguntarse ¿estamos en el camino adecuado para definir el modelo de desarrollo que necesita Argentina para salir de este estancamiento? Para aportar algunas reflexiones en este amplio y profundo desafío, es interesante observar algunas discusiones a nivel regional y plantearnos si es posible pensar un modelo para Argentina sin Estado, sin planificación, sin consolidar un modelo de desarrollo productivo y con el debilitamiento de su sistema científico-tecnológico.
Dentro de los aportes que se están realizando sobre estas temáticas considero de interés el llevado adelante en la CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe – Naciones Unidas)[1] para retomar una agenda de desarrollo en toda la región. En ese marco se plantean algunas de las dificultades centrales que se están enfrentando[2]:
“Desde el punto de vista de los retos del desarrollo, y con una mirada de mediano y largo plazo, se puede argumentar que la región se encuentra en una verdadera crisis del desarrollo, que se expresa en tres trampas o síndromes principales:
i) Una trampa de bajo crecimiento. De 2014 a 2023 la región creció solo un 0,8% en promedio, esto es menos de la mitad del 2% que creció en la década perdida de los años ochenta, con lo cual la región acaba de completar una segunda década perdida, con un crecimiento del PIB per cápita de solo un 0,1% anual. Para evitar una tercera década perdida, la CEPAL recomienda a los países intensificar en forma urgente los esfuerzos en materia de crecimiento y, en particular, en materia de políticas de desarrollo productivo, porque lo que los países requieren es, nada menos, que una gran transformación productiva.
ii) Una trampa de alta desigualdad. Esta se ha visto agravada por seis aspectos fundamentales: el bajo crecimiento y la heterogeneidad estructural; las deficiencias en la educación y la formación profesional; las desigualdades de género; el bajo dinamismo en la creación de empleo; la regresividad de los sistemas tributarios, y las importantes debilidades de las políticas sociales. Al respecto, la CEPAL recomienda a los países que tengan una visión integral de estas causas de la desigualdad y de la baja movilidad e inclusión sociales, y que actúen de manera integral sobre todas ellas.
iii) Una trampa de baja capacidad institucional y de gobernanza poco efectiva. Al respecto, la CEPAL ha insistido en que no basta con diagnosticar y señalar qué hacer para enfrentar en toda su magnitud los retos del desarrollo que caracterizan a los países, sino que hay que poner especial atención en cómo hacerlo, por lo que la Comisión trabaja de manera más intensa y sistemática en cómo mejorar la gobernanza de las políticas públicas
y en cómo mejorar las capacidades técnicas, operativas, políticas y prospectivas de las instituciones, así como en los temas del diálogo social, la economía política de las reformas
y el financiamiento”.
Al observar estos planteos (CEPAL cuenta con 75 años de trayectoria aportando a la discusión sobre el crecimiento y desarrollo de la región) podría considerarse que en el actual contexto, y con la impronta del actual gobierno nacional, Argentina está transitando el camino contrario al no abordar un debate sobre un nuevo modelo de desarrollo productivo, priorizando que el mercado defina la asignación de recursos y la distribución del ingreso y despreciando el rol del Estado como articulador para avanzar en políticas que lleven adelante la planificación de los acuerdos alcanzados con los distintos actores sociales.
Estos aspectos surgen tanto de las declaraciones públicas del presidente Milei (al reconocer como uno de sus objetivos la destrucción del Estado desde adentro, al considerar a la justicia social como una aberración, al tratar de degenerados fiscales a los integrantes del Congreso y gobernadores que no apoyan sus propuestas, al enfrentarse e insultar a quienes piensan distinto, al paralizar la obra pública esencial para contar con infraestructura estratégica o ante la negación de los impactos del cambio climático, entre otros tantos aspectos); como ante la ausencia en el Pacto de Mayo de ejes tales como: el desarrollo productivo sustentable, la importancia de las políticas públicas y la articulación público-privada como vector del crecimiento integral e inclusivo o políticas para la erradicación de la pobreza.
Más allá de los planteos disruptivos que han llevado a una gran parte de la sociedad a apoyar al nuevo gobierno; muchos de los debates profundos para salir de las dificultades estructurales del país se estaban dando y existían valiosos aportes para alcanzar acuerdos que permitieran transitar otros caminos. Y lo más llamativo es que eso pasó en los últimos tres años, particularmente después de transitar los efectos de la pandemia que impactó en todo el mundo y cuyas consecuencias aún cuesta medir en términos sociales, políticos, productivos y económicos.
Por ello, es importante destacar algunas de las propuestas que pretendían brindar aportes para la discusión y la planificación de acciones en dos ejes centrales para el país en el actual y complejo contexto global: el modelo de desarrollo productivo y la trascendencia de la ciencia y tecnología para ampliar las oportunidades para el país en un contexto global tan complejo.
Desde el Estado se había propuesto un Plan para el Desarrollo Productivo, Industrial y Tecnológico por parte del Ministerio de Desarrollo Productivo (presentado en marzo de 2022), como así también se trabajó desde el MINCYT en el Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación 2030.
Algunos de los principales lineamientos de dichos planes pueden sintetizarse en los siguientes aspectos:
- El Plan Argentina Productiva 2030 “procura transformar el entramado productivo del país con vistas a mejorar los indicadores sociales, económicos y ambientales. Propone como metas generales a 2030 la reducción de la pobreza a la mitad, la disminución de la indigencia en un 70%, la baja del desempleo al 5%, la creación de más de 3,5 millones de puestos de trabajo registrados en el sector privado y de más de 100.000 nuevas empresas, la disminución de las tres grandes desigualdades que tiene el país (las territoriales, las de ingresos y las de género) y también la reducción del impacto ambiental de las actividades productivas”[3]
El mismo establecía 11 misiones[4]:
1 Duplicar las exportaciones para volver macroeconómicamente sostenibles las mejoras sociales y económicas.
2 Desarrollar la economía verde para una transición ambiental justa.
3 Producir más bienes y servicios ligados a la salud para garantizar la seguridad sanitaria.
4 Impulsar la movilidad del futuro con productos y tecnologías nacionales.
5 Robustecer la defensa y la seguridad a partir de desarrollos nacionales de alta tecnología.
6 Adaptar la producción de alimentos a los desafíos del siglo XXI.
7 Profundizar el avance de la digitalización escalando la estructura productiva y empresarial nacional.
8 Desarrollar el potencial minero argentino con un estricto cuidado del ambiente.
9 Modernizar y crear empleos de calidad en los sectores industriales tradicionales.
10 Crear encadenamientos productivos a partir del sector primario para generar más trabajo y más desarrollo.
11 Potenciar la actividad turística para el desarrollo territorial sustentable a partir de la gran biodiversidad local.
El Plan fue presentado a través de un Documento Integrador y 12 documentos que implican un profundo análisis de los problemas productivos nacionales y la propuesta de 500 lineamientos de política y más de 200 metas cuantitativas a 2030.
- El Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación 2030 “propone un recorrido conceptual, programático y político con vistas a diseñar un horizonte para el sector científico, tecnológico y de la innovación en nuestro país. Tiene por propósito fomentar la generación y gestión del conocimiento para la innovación social y productiva, inclusiva y sostenible y para ello, junto con realizar un diagnóstico de la estructura del sistema de ciencia, tecnología e innovación, propone una serie de agendas y desafíos que orienten al conjunto de instituciones, sectores, organizaciones y empresas del sector público, privado y mixto que realizan actividades científicas y tecnológicas (ACT)“[5]
El Plan establece cuatro tipos de agendas, según ámbitos territoriales y temáticos de incumbencia:
1. Agendas Estratégicas: Diez Desafíos Nacionales.
2. Agendas Territoriales: Agendas Territoriales Integradoras de CTI y Agendas Regionales.
3. Agendas Transversales: Promoción General del Conocimiento, Tecnologías Aplicadas a la I+D+i, Ciencias Sociales y Humanas para el Desarrollo y Ciudadanía y Cultura Científica,
Sostenibilidad y Perspectiva de Género.
4. Agenda de Cambio Institucional: Recursos Humanos, Gestión del Conocimiento, Articulación Multiactoral del SNCTI, Federalización e Internacionalización.
Los Diez Desafíos Nacionales definidos son:
1. Erradicar la pobreza y reducir la desigualdad y la vulnerabilidad socioambiental.
2. Impulsar la bioeconomía y la biotecnología para incrementar la producción sostenible y
alcanzar la soberanía alimentaria.
3. Contribuir al diseño de políticas para fortalecer la democracia y ampliar los derechos
ciudadanos.
4. Construir una educación inclusiva y de calidad para el desarrollo nacional.
5. Lograr una salud accesible, equitativa y de calidad.
6. Desarrollar los sectores aeronáutico, espacial, de las telecomunicaciones y de la industria
para la defensa.
7. Fortalecer la investigación marítima, la soberanía y el uso sostenible de los bienes del Mar Argentino.
8. Promover la industria informática y de las tecnologías de la información para la innovación productiva y la transformación digital.
9. Potenciar la transición al desarrollo sostenible.
10. Fomentar y consolidar un sendero para la transición energética.
Por otra parte, se debe remarcar que el Plan fue aprobado a través de la Ley 27.738 (2023) lo cual demostraba, por el acompañamiento de los bloques parlamentarios, el consenso que generaba en las diversas fuerzas políticas y que se sumaba a Ley 27.614 (2021) de Financiamiento del Sistema Nacional de CTI que aseguraba que el presupuesto destinado a la función ciencia y técnica se incrementará progresivamente hasta alcanzar, en el año 2032, como mínimo, una participación del uno por ciento (1%) del Producto Bruto Interno (PBI) de cada año.
A su vez, desde el sector privado, también surgían iniciativas como la generada por la UIA (Unión Industrial Argentina) a través de las Propuestas para un Desarrollo Productivo, Federal, Sustentable e Inclusivo (Libro Blanco – Junio 2022) que, entre otros aspectos resaltaba:
“La importancia de una política industrial integral;
El proceso de recuperación sostenido necesitará del desarrollo de una variedad de sectores a lo largo de todo el país. En cada una de las regiones de nuestro país existen recursos cuyo desarrollo es valioso para la generación de divisas, tanto a través de exportaciones adicionales como de atracción de inversiones locales y extranjeras (agroindustria, Vaca Muerta y exploraciones de hidrocarburos offshore, foresto industria, minería, entre otros).”
“A la par de los recursos naturales es importante pensar en una política industrial integral, con políticas de Estado coordinadas en los diferentes niveles orientadas a mejorar a la estructura productiva. Contemplando en forma articulada los aspectos productivos (sectoriales y regionales), el desarrollo tecnológico y la competitividad nacional. No es suficiente con la explotación de recursos naturales, es clave la agregación de valor tanto aguas arriba como aguas abajo, para resolver cuestiones tales como el empleo, la integración social y federal, la calidad del sistema educativo y tecnológico, entre otras.”
“Dar continuidad al proceso de crecimiento requiere de políticas macroeconómicas y productivas que orienten las variables hacia un proyecto productivo de largo plazo, con incentivos a la inversión y las exportaciones”.
Estos ejemplos demuestran que en los últimos años se dieron espacios institucionales públicos y privados que podrían permitir alcanzar consensos importantes para avanzar en determinados vectores estratégicos para el desarrollo nacional con una mirada federal, sustentable, integral e inclusiva.
Sin embargo la asunción del nuevo gobierno (y tal como lo había señalado en su campaña electoral) implicó un enorme retroceso en el debate sobre el modelo de desarrollo que debía llevarse adelante, con elementos muy distorsivos para abordar los desafíos que este nuevo contexto internacional nos impone.
La sola enumeración de las 10 políticas propuestas planteadas por el gobierno nacional a través del Pacto de Mayo, que fueron firmadas por 18 de los 24 gobernadores provinciales, demuestran un cambio rotundo en los ejes centrales en la discusión sobre el camino a seguir para el desarrollo del país:
1. “La inviolabilidad de la propiedad privada”
2. “El equilibrio fiscal innegociable”
3. “La reducción del gasto público en torno al 25% del PBI”
4. “Una educación inicial, primaria y secundaria útil y moderna, con alfabetización plena y sin abandono escolar”
5. “Una reforma tributaria que reduzca la presión impositiva, simplifique la vida de los argentinos y promueva el comercio”
6. “La rediscusión de la coparticipación federal de impuestos para poner fin al modelo extorsivo actual que padecen las provincias”
7. “Un compromiso en las provincias de avanzar en la explotación de los recursos naturales del país”
8. “Una reforma laboral moderna que promueva el trabajo formal”
9. “Una reforma previsional que le dé sustentabilidad al sistema y respete a quienes aportaron”
10. “La apertura al comercio internacional, de manera que la Argentina vuelva a ser protagonista del mercado global”
Por otra parte, estos lineamientos se dan en un contexto económico-social muy complejo, con fuertes impactos en los sectores productivos (sumado a que las políticas de apoyo a los mismos han sido desarticuladas o sufren contrastantes cambios de funcionarios a su cargo), el financiamiento al sistema científico-tecnológico vuelve a caer a niveles alarmantes; además de degradar las políticas de asistencia social en medio de una crisis sin precedentes en los índices de desigualdad.
Algunos datos marcan el complejo contexto socioeconómico en estos primeros meses a partir de las decisiones políticas del presidente Milei:
- Aumento de la pobreza
La pobreza aumentó a un 55,5% de la población en el primer trimestre de 2024 y la indigencia marcó un 17,5% según el Observatorio de la Deuda Social de la Universidad Católica Argentina (UCA).
- Pérdida de empleo y empresas
Un Informe de CEPA[6] (Centro de Economía Política Argentina) señala que entre noviembre 2023 y abril 2024 se perdieron 7.860 empresas y 170.695 empleos registrados.
- Caída de consumo
El consumo masivo cayó 12,5% interanual en junio y se profundizó la baja respecto a mayo. En los primeros 6 meses acumula una caída del 8,5% en relación al mismo período de 2023, según la consultora Scentia.
El consumo de carne vacuna en Argentina alcanzó un mínimo histórico en 2024, con una proyección anual de 44,8 kg por habitante, según un informe de la Bolsa de Comercio de Rosario (BCR). Se trata del valor más bajo registrado en al menos 110 años.
- Baja utilización de la capacidad instalada industrial
Según el INDEC, en mayo de 2024, la utilización de la capacidad instalada en la industria se ubica en 56,8%, nivel inferior al del mismo mes de 2023, que fue de 67,8%.
Algunos de los sectores con menor utilización de su capacidad instalada han sido: Industria automotriz 45,5% / Productos de Caucho y Plástico 41,6% / Productos textiles 41,4%.
- Desfinanciamiento del sistema científico-tecnológico
Según datos del CIITCI[7] (Centro Iberoamericano de Investigación en Ciencia, Tecnología e Innovación) en 2024 hay una caída real de la inversión pública en ciencia del -29%; una caída real en la ejecución de la Función CyT del -29,2% (que mes a mes empeora respecto de 2023); la ejecución de la Función CyT cae en las 24 distritos del país con respecto a 2023 (con casos como Santa Fe -16,2%, Buenos Aires 18,1% a Neuquén -29,4%, La Rioja -29,9% y Formosa -31,0%).
Como señalaba recientemente[8], “Desde la última campaña electoral presidencial, Javier Milei nunca mencionó la importancia de la industria nacional como eje de un modelo de desarrollo. Además, cuestionó la trascendencia del sistema científico-tecnológico en manos del Estado, centrado en sus prejuicios y desconocimiento en la materia.”
“En estos primeros meses de gestión podemos comprobar cómo su pensamiento dogmático va a contramano de las tendencias internacionales. Las políticas industriales regresan, con el aporte de más recursos a programas de apoyo a la ciencia, tecnología e innovación, para enfrentar esta nueva etapa de la globalización”.
Por otra parte, no se puede dejar de mencionar, y se deberá realizar un análisis profundo, el impacto que tendrá para los intereses nacionales una política exterior marcada por un profundo sesgo ideológico del actual gobierno. Un solo ejemplo lo demuestra, como la ausencia del presidente Milei en la Cumbre de Presidentes del Mercosur realizada en Paraguay el pasado 8 de julio, mientras participó un día antes de la Conferencia de Política de Acción Conservadora (CPAC) convocada por el ex presidente de Brasil, Jair Bolsonaro.
Por todos estos motivos, sería importante retomar desde todos los sectores sociales, académicos, productivos y políticos un debate profundo sobre qué necesita Argentina para avanzar en un modelo de desarrollo que se base en las múltiples oportunidades con las que el país cuenta (desde recursos naturales, su entramado productivo a su sistema científico-tecnológico) y tenga como eje central la mejora en la calidad de vida de todos sus habitantes. Como probablemente este proceso no sea encabezado por el gobierno nacional (por su particular visión política, económica y social) se deberán buscar los espacios y mecanismos que eviten la consolidación de un país con pocas oportunidades para las mayorías y que vaya a contramano del mundo.
Esa búsqueda de nuevas dinámicas y alternativas deben tomar en cuenta algunas lecciones, como señala Daniel Schteingart (Coordinador del Plan Argentina 2030)[9]:
“El Plan Argentina Productiva 2030 se publicó en 2023 con el objetivo de transformar la estructura productiva argentina. Al igual que en otros momentos de la historia argentina, el plan quedó trunco por la crónica inestabilidad macroeconómica y política del país. Pero deja valiosos aprendizajes de cara al futuro”.
“Otra lección importante del PAP2030 es que la planificación del desarrollo debe ser coordinada desde el más alto nivel del Poder Ejecutivo, a través de un organismo que actúe como primus inter pares, generando una mayor articulación y coherencia entre las diferentes dependencias estatales que suelen planificar políticas públicas sin una coordinación adecuada entre sí. Esto permitiría que la planificación tenga mayor potencia en su diseño y ejecución. Otra enseñanza es la importancia crucial de que la dirigencia política (incluyendo funcionarios de alto rango, legisladores, gobernadores, cámaras empresariales, sindicatos, entre otros) exija, debata y se involucre en los contenidos de un plan.”
Difícilmente será posible avanzar en un modelo de desarrollo para el país si no se alcanza una estabilidad macroeconómica y se avanza en una senda de crecimiento sostenido, como así también si no se priorizan una planificación estratégica e integral, a la industria nacional para generar valor agregado y exportar productos competitivos que le otorgue divisas al país, a la creación de empleos de calidad y bien remunerados, al desarrollo de las distintas y diversas economías regionales, a la consolidación del sistema científico-tecnológico para aportar sus capacidades al entramado productivo y para la solución de problemáticas sociales, entre otros grandes retos.
Para que todo esto sea factible debemos reconocer ciertos vectores y activos relevantes: es a partir del Estado, con articulación público-privada y generando políticas basadas en el corto, mediano y largo plazo.
El gran desafío será que el clima de época no se lleve por delante las oportunidades que efectivamente tiene Argentina para alcanzar un desarrollo integral, sustentable, federal e inclusivo para lo cual se deberán generar los consensos que permitan abordar con profundidad y seriamente los caminos que se deben transitar para alcanzarlo.
* Ruben Geneyro es Abogado, Especialista en Integración Latinoamericana de la UNLP. Actualmente se desempeña como asesor en programas de desarrollo productivo y científico-tecnológico. Fue presidente de INTI y asesor del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación. Actuó como Subsecretario PyME bonaerense y coordinador de la Unidad de Vinculación Tecnológica de la UNAJ. Coordinó en el BNA el Programa de Desarrollo Regional y Sectorial y PROARgentina en MECON.
[1] Repensar, reimaginar, transformar: los “qué” y los “cómo” para avanzar hacia un modelo de desarrollo más productivo, inclusivo y sostenible por José Manuel Salazar-Xirinachs.Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Revista CEPAL, N° 141 (LC/PUB.2023/29-P/-*), Santiago, 2024.
[2] El texto ha sido resaltado y subrayado por el autor de este artículo.
[3] Argentina Productiva 2030 – Plan para el Desarrollo Productivo, Industrial y Tecnológico. Documento Integrador (marzo 2030). Ministerio de Economía / Secretaría de Industria y Desarrollo Productivo.
[4] “El concepto de “misiones” refiere a que la resolución de diferentes problemáticas (no necesariamente económicas, sino también sociales y ambientales, como el cambio climático, el acceso a la salud, la defensa nacional, las brechas digitales, etc.) puede ser una oportunidad también para la creación de capacidades tecnológicas y la transformación virtuosa de la matriz productiva, para lo cual es necesario el trabajo coordinado entre sector público y privado y entre diferentes sectores productivos”. Según el Documento Integrador citado.
[5] Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación 2030. Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación. IF-2022-90458465-APN-MCT
[6] Informe CEPA N° 381, ISSN 2796-7166.
[7] Presentación realizada por Daniel Filmus, “Políticas científicas para el desarrollo”, en el marco del Congreso Productivo Bonaerense. Mar del Plata 3 de julio de 2024.
[8] “A contramano del mundo: ¿Un modelo con menos industria y menos INTI?” https://cienciapropia.com.ar/a-contramano-del-mundo-industria-inti/
[9] La planificación productiva en un país inestable | Misión Productiva (misionproductiva.com.ar). Daniel Schteingart. 30/06/24.