por Walter Arrighi
DOCTRINA · PREVISIÓN POSIBLE
Por qué discutir reparto, capitalización o esquemas mixtos sin resolver antes la capacidad estatal es poner el carro delante del caballo.
Cada vez que en la Argentina se reabre el debate sobre una reforma previsional estructural, la discusión pública se organiza casi automáticamente alrededor de una pregunta: ¿qué modelo es mejor? Reparto o capitalización, sistema único o mixto, NDC (cuentas de contribución definida) a la sueca o algo parecido al REPA. Es una pregunta legítima, pero también, según sostiene desde hace un cuarto de siglo el economista británico Nicholas Barr, una pregunta mal formulada, o al menos secundaria. La tesis que quiero desarrollar en esta nota —y que creo que el debate previsional argentino necesita escuchar con más atención— es que ningún diseño técnico, por elegante que sea sobre el papel, sobrevive a la ausencia de capacidad estatal efectiva. Y que esa capacidad, no el organigrama financiero del sistema, es la verdadera variable que separa una reforma previsional exitosa de una que termina en el mismo lugar del que partió.
El argumento de Barr: diez mitos y un prerrequisito
Barr desarrolló esta idea con particular claridad en un trabajo de 2000 para el FMI, luego republicado en la International Social Security Review, en el que se propuso desarmar diez mitos que dominaban —y en buena medida siguen dominando— el debate previsional global. Los primeros cinco mitos son de naturaleza macroeconómica: la creencia difundida, heredada del informe del Banco Mundial de 1994, de que capitalizar aumenta el ahorro nacional, mejora el crecimiento, o resuelve por sí sola el problema demográfico. Barr los revisa uno por uno y llega a una conclusión incómoda para ambos bandos de la grieta reparto/capitalización: desde el punto de vista puramente económico, la diferencia entre un sistema de reparto y uno de capitalización es de segundo orden. Los dos son, en el fondo, mecanismos financieros distintos para organizar reclamos sobre la producción futura de la economía. Ninguno de los dos crea automáticamente esa producción futura; ambos dependen de que exista crecimiento real para poder honrar sus promesas.
Los mitos 6 a 9 son de diseño: la idea de que un pilar capitalizado necesariamente reduce la evasión, que la gestión privada es intrínsecamente más eficiente, o que la transición de un sistema a otro es fiscalmente neutra. El mito 10, el que más me interesa para esta nota, es el del rol del Estado: la creencia de que capitalizar permite «sacar las pensiones de la política». Barr sostiene lo contrario, y en esto coincide plenamente con lo que Peter Diamond desarrolla en su trabajo más reciente sobre turbulencia y ajuste automático: la política nunca desaparece del diseño previsional, simplemente cambia de forma. Un sistema capitalizado sigue necesitando que el Estado regule mercados financieros, supervise administradoras, y garantice un piso de ingresos para quien la acumulación no le alcance. Un sistema de reparto sigue necesitando que el Estado cobre aportes, resista la tentación de licuar promesas con inflación, y ajuste parámetros cuando la demografía cambia. En ambos casos, lo que determina el resultado no es el rótulo del sistema sino la capacidad efectiva del Estado para sostenerlo en el tiempo.
La tabla de los prerrequisitos
En ese mismo trabajo, Barr propone una distinción que a mi juicio debería ser de lectura obligatoria para cualquier legislador que impulse una reforma previsional: separa los prerrequisitos duros de las decisiones de diseño.
| Prerrequisitos duros (condición de posibilidad de cualquier sistema) | Decisiones de diseño (libradas a la elección de política, una vez cumplidos los prerrequisitos) |
| Capacidad administrativa para recaudar y hacer cumplir el pago de aportes | Tamaño relativo del primer pilar (solidario) frente a los pilares contributivos |
| Capacidad de sostener la estabilidad macroeconómica | Reparto o capitalización, o combinación de ambos |
| Capacidad regulatoria efectiva sobre mercados financieros | Prestación definida o contribución definida |
La consecuencia práctica de esta distinción es contundente: sin los prerrequisitos duros, discutir el diseño es, literalmente, discutir sobre un terreno que no existe.
El trípode con Diamond: diseño, implementación política, implementación administrativa
Barr profundizó esta idea junto a Diamond en su libro conjunto de 2008/2010, Reforming Pensions: Principles and Policy Choices. Allí formulan una tesis que conviene citar por su claridad conceptual: un diseño de política que excede la capacidad de implementación de un país es, sencillamente, un mal diseño de política. No hay excelencia técnica que compense esa distancia. Los autores proponen pensar toda reforma previsional como apoyada sobre tres patas, no una sola: el diseño técnico (la ingeniería financiera y actuarial del sistema), la implementación política (la capacidad de construir y sostener consenso en el tiempo, más allá de los ciclos electorales) y la implementación administrativa (la capacidad burocrática concreta de cobrar, pagar, y actualizar registros con precisión).
Esta idea del trípode conecta de manera casi natural con lo que Diamond desarrolla, ya en solitario, en su trabajo más reciente sobre mecanismos de ajuste automático en tiempos de turbulencia. Allí Diamond compara el «balance ratio» sueco, el ajuste semiautomático canadiense y las proyecciones estocásticas norteamericanas, y llega a una conclusión que es, en esencia, una aplicación práctica del argumento de Barr: la automaticidad no saca la política de las pensiones —ese es precisamente el mito 10 que Barr ya había desmontado años antes—, sino que estructura de antemano cómo se va a tomar esa decisión política cuando la turbulencia llegue. Un mecanismo automático mal diseñado, como el congelamiento nominal de beneficios sin recupero que Diamond critica en el caso canadiense, puede ser tan dañino como la parálisis discrecional que pretende evitar. La automaticidad, en otras palabras, no reemplaza a la capacidad institucional: la presupone. Un balance ratio como el sueco solo funciona si existe, detrás, una administración capaz de llevar una contabilidad de partida doble confiable, publicar proyecciones a 75 años con rigor técnico, y sostener la legitimidad del mecanismo frente a la ciudadanía durante décadas. Sin esa capacidad administrativa, el mecanismo más elegante del mundo es papel mojado.
La pregunta relevante nunca es «¿qué modelo?», sino «¿qué capacidad estatal tenemos, y qué diseño es compatible con ella?».
La síntesis del FMI y el diagnóstico de fondo
El capítulo introductorio de Equitable and Sustainable Pensions, publicado por el Fondo Monetario Internacional, resume el argumento de Barr de una manera que se volvió, con el tiempo, la formulación más citada de su pensamiento: los dos factores que más determinan el éxito de una reforma previsional son la buena gobernanza y el crecimiento económico. Un gobierno efectivo puede administrar responsablemente un sistema de reparto y, a la vez, sostener la estabilidad macroeconómica y los estándares regulatorios de los que depende cualquier esquema de capitalización. Un gobierno inefectivo, en cambio, hará fracasar cualquiera de los dos modelos, y probablemente los dos a la vez si intenta combinarlos sin resolver antes ese problema de fondo.
Lectura para el debate argentino
Trasladado a nuestro escenario, el argumento de Barr obliga a invertir el orden habitual de las prioridades. Antes de discutir si conviene un esquema de capitalización individual, un NDC (cuentas de contribución definida) a la sueca o un sistema mixto tarifado, la pregunta que debería hacerse cualquier proyecto de reforma —nacional o provincial— es mucho más árida y mucho menos glamorosa: ¿tiene el organismo administrador capacidad real de cobranza y fiscalización? ¿Existe estabilidad macroeconómica sostenida como para que la indexación, cualquiera sea la fórmula elegida, no quede sistemáticamente atrasada? ¿Hay capacidad regulatoria efectiva sobre los actores financieros que administrarían fondos, si los hubiera?
La experiencia reciente de varias cajas previsionales provinciales y profesionales argentinas —y no hace falta abundar en casos concretos que quienes seguimos esta materia conocemos bien— confirma el diagnóstico de Barr con una regularidad casi empírica: las crisis de gobernanza (déficits actuariales no reconocidos a tiempo, administración de fondos de reserva sin criterios técnicos sólidos, cambios normativos discrecionales frente a cada coyuntura fiscal) preceden y explican mejor los colapsos previsionales que cualquier defecto de diseño del sistema en abstracto. Un régimen de reparto bien administrado, con capacidad de cobranza y proyecciones actuariales serias, resiste mejor la turbulencia que un régimen técnicamente sofisticado montado sobre una administración débil.
Esto no significa que el diseño no importe —Diamond dedica buena parte de su trabajo a mostrar que sí importa, y mucho, especialmente en las consecuencias distributivas de decisiones aparentemente técnicas, como confundir un aumento de la edad mínima de acceso con un aumento de la edad normal de jubilación—. Significa que el diseño es la segunda pregunta, no la primera. Y significa, también, que buena parte de la energía que el debate público argentino invierte en discutir modelos alternativos de sistema previsional estaría mejor invertida en fortalecer, de manera sostenida y no coyuntural, la capacidad administrativa y actuarial de los organismos que ya existen. Es, como dice el refrán que cité en el título, poner el carro delante del caballo: ningún modelo, por sofisticado que sea, sustituye a un caballo que efectivamente pueda tirar de él. El debate previsional argentino necesita escuchar con más atención es que ningún diseño técnico, por elegante que sea sobre el papel, sobrevive a la ausencia de capacidad estatal efectiva. Y que esa capacidad, no el organigrama financiero del sistema, es la verdadera variable que separa una reforma previsional exitosa de una que termina en el mismo lugar del que partió.
Walter Arrighi es abogado, especializado en seguridad social y con larga trayectoria en la administración pública, la docencia y la consultoría nacional e internacional. Ha sido gerente de la Caja Municipal de Rosario; Secretario Técnico Permanente del Consejo federal de Previsión Social; Director Nacional de Políticas de Seguridad Social; Subsecretario de Seguridad Social y Secretario de Seguridad Social de la Nación. Ha trabajado en la gestión y el diseño de políticas previsionales y en la negociación de convenios internacionales con Canadá, Francia, Bélgica, Portugal, Eslovenia, Luxemburgo, Perú. Multilateral Mercosur y Acuerdo Iberoamericano. Analista de reformas previsionales, municipales provinciales y nacional y titular de Consultores Previsionales Asociados.
BIBLIOGRAFÍA CITADA
Barr, N. (2000), «Reforming Pensions: Myths, Truths, and Policy Choices», IMF Working Paper WP/00/139, Washington, DC.
Barr, N. (2002), «Reforming pensions: Myths, truths, and policy choices», International Social Security Review, Vol. 55, N° 2, pp. 3–36.
Barr, N. y Diamond, P. (2008/2010), Reforming Pensions: Principles and Policy Choices, Oxford University Press, Nueva York y Oxford.
Barr, N. y Diamond, P. (2008), «Reforming pensions», documento preparado en el marco de un panel sobre pensiones en China.
Barr, N. y Diamond, P. (2009), «Reforming pensions: Principles, analytical errors and policy directions», International Social Security Review, Vol. 62.
Diamond, P. (2026), «Pensions and Turbulence: Automatic Adjustment, Risk, and Fairness in Long-Term Pension Design», NBER Working Paper N° 35693. Fondo Monetario Internacional, Equitable and Sustainable Pensions, capítulo 1: «Equitable and Sustainable Pension Systems».