El límite que la democracia tardó dos décadas en construir
por Rodolfo Oscar Delagñola (Octubre 2026)
Primera entrega de una serie en tres partes sobre la contrainteligencia militar argentina
En mayo de 2026, una resolución del Ministerio de Defensa derogó una norma de 2006 y le devolvió a las Fuerzas Armadas una facultad que la democracia les había quitado después de que un archivo de inteligencia naval revelara que seguían realizando dichas actividades. Esta primera entrega de una serie en tres partes reconstruye, en base al análisis de los decretos y las resoluciones específicas, qué es la contrainteligencia, por qué la democracia argentina construyó un consenso institucional para mantenerla en manos civiles, y qué mostró el caso Trelew sobre los riesgos de no hacerlo.
Esta nota es la primera de una serie de tres entregas sobre la contrainteligencia militar argentina y su reactivación en 2026. Por su extensión, el trabajo se publica dividido en tres partes, pensadas para leerse de manera independiente pero secuencial: esta primera entrega explica qué es la contrainteligencia, por qué el consenso democrático post-1983 se la había retirado a las Fuerzas Armadas, y qué mostró el caso Trelew sobre los riesgos de no hacerlo. La segunda reconstruye el péndulo normativo de la última década y lo que efectivamente establece la Resolución 323/2026. La tercera analiza el concepto de “dominio cognitivo” que esa resolución introduce sin definir, y el estado judicial y parlamentario de los controles todavía pendientes.
Una palabra, dos caras
La inteligencia, como actividad, tiene su reverso natural en la contrainteligencia. Es una distinción clásica en los estudios sobre el tema, que se remonta al menos a Sherman Kent, quien en Strategic Intelligence for American World Policy (1949) propuso entender la inteligencia bajo tres sentidos distintos pero complementarios: como conocimiento (el producto), como organización (el sistema que lo produce) y como actividad (el proceso de obtenerlo). La contrainteligencia es, dentro de esa tríada, la cara defensiva de la actividad: mientras la inteligencia busca conocer al otro, la contrainteligencia protege al propio Estado de que ese otro lo conozca a él.
La Ley 25.520, sancionada el 27 de noviembre de 2001 y promulgada el 3 de diciembre de ese año, define ambos conceptos en su art. 2, en su redacción original, todavía vigente en lo esencial, pese a las reformas posteriores:
“1. Inteligencia Nacional a la actividad consistente en la obtención, reunión, sistematización y análisis de la información específica referida a los hechos, amenazas, riesgos y conflictos que afecten la seguridad exterior e interior de la Nación.”
“2. Contrainteligencia a la actividad propia del campo de la inteligencia que se realiza con el propósito de evitar actividades de inteligencia de actores que representen amenazas o riesgos para la seguridad del Estado Nacional.”
Es una definición acotada: contrainteligencia es, en su formulación original, defenderse de que otros hagan inteligencia sobre uno. Nadie discute, en principio, que esa función deba existir, siendo necesaria e indelegable de parte del Estado. La pregunta que suele dividir a los especialistas, y la que atraviesa este artículo, no es si debe existir, sino quién la ejerce y bajo qué controles. Como se verá en los puntos siguientes, esa definición original de 2001 es exactamente el punto de partida que las reformas de 2024, 2025 y 2026 fueron ampliando, primero para incluir la protección de “intereses estratégicos” y de “representantes de gobiernos extranjeros”, después para sumar la contrainteligencia militar, y finalmente para incorporar conceptos como “influencia, injerencia e interferencia” sin que el núcleo original, sancionado por el Congreso, haya sido modificado por una ley que lo reemplace.
Las amenazas que definen el sistema
Hay un principio bastante asentado en la literatura de Relaciones Internacionales y estudios de seguridad, desde los trabajos clásicos de Robert Keohane y Joseph Nye sobre actores transnacionales hasta la agenda de seguridad ampliada que propuso Barry Buzan a comienzos de los años noventa: las amenazas que un Estado decide reconocer no son un dato neutro, sino la matriz que termina moldeando el diseño institucional de sus fuerzas de defensa. Cuando un país define su amenaza como la agresión militar convencional de otro Estado, organiza sus Fuerzas Armadas para disuadir y repeler a un enemigo equiparable. Cuando la redefine para incluir narcotráfico, crimen organizado, ciberamenazas o “desinformación” los cuales son fenómenos difusos, muchas veces internos, el instrumento militar tiende a transformarse en un agente más de seguridad pública, y la frontera entre defensa y control social interno empieza a desdibujarse.
Argentina construyó, desde 1983 un consenso institucional explícitamente diseñado para evitar esa opacidad: la Ley de Defensa Nacional 23.554 (1988), la Ley de Seguridad Interior 24.059 (1991) y la propia Ley de Inteligencia Nacional 25.520 (2001) forman un tríptico pensado para que las Fuerzas Armadas no volvieran a intervenir en la política interna bajo la vieja excusa del “enemigo interno” que caracterizó a la Doctrina de Seguridad Nacional de la última dictadura. Rut Diamint, politóloga del CONICET y de la Universidad Torcuato Di Tella, lo resume de manera directa: “Argentina es el país latinoamericano que más ha avanzado en el control civil de las Fuerzas Armadas. Es el primero que sometió a la justicia a los responsables de la dictadura y uno de los pocos en que se prohíbe claramente la intervención militar en la seguridad interna”. En una entrevista anterior, Diamint fue más allá: sostuvo que “la politización de las Fuerzas Armadas destruye la idea del Estado de Derecho, la división de poderes y la función de cada agencia”, y recordó que ni siquiera en tareas tan mencionadas como la lucha contra el narcotráfico hay evidencia de que los militares sean más eficaces que la policía o la Gendarmería.
Esa misma distinción, no es solo una preferencia normativa sino una basada en roles funcionales distintos, es la que Diamint volvió a aplicar en diciembre de 2024, al comentar el Decreto 1107/2024 (firmado el mismo día que el Decreto 1112/2024, que reglamentó de manera más amplia la Ley de Defensa Nacional), que habilitó a las Fuerzas Armadas a proteger “objetivos de valor estratégico” dentro del territorio. Su objeción no fue ideológica: fue que el decreto “no explicita de ninguna forma, porqué esas probables amenazas deben ser enfrentadas con éxito por las Fuerzas Armadas y no por las fuerzas de seguridad, según determinan las leyes vigentes”, y que “sería correcto que el tema se debata en el Congreso”. Es, otra vez, el mismo patrón que atraviesa toda la reforma de contrainteligencia: decisiones de fondo sobre el límite entre defensa y seguridad interior, tomadas por decreto, sin el debate legislativo que la propia especialista reclama.
El contraejemplo que no se menciona: Estados Unidos
Resulta llamativo que buena parte del vocabulario que hoy se usa en la Argentina para justificar la contrainteligencia militar activa, como amenazas híbridas, dominio cognitivo, factores externos, provenga, directa o indirectamente de la propia doctrina estadounidense. Porque puertas adentro, Estados Unidos hace exactamente lo contrario de lo que promueve hacia afuera: la Ley Posse Comitatus de 1878, codificada en el United States Code en su Título 18 («Crimes and Criminal Procedure»), Parte I, Capítulo 67, Sección 1385 (citada habitualmente como 18 U.S.C. § 1385), sanciona a quien «intencionadamente utilice cualquier rama del Ejército o de la Fuerza Aérea como un posse comitatus o para aplicación de la ley», salvo autorización expresa de la Constitución o de una ley del Congreso. El informe de la organización WOLA Predica lo que practicas: la separación de roles entre militares y policías en las Américas (Withers, Santos e Isacson, 2010) documentó con precisión cómo esa misma potencia, mientras sostiene puertas adentro ese límite con rigor, impulsó durante décadas a través de sus programas de asistencia en seguridad, la militarización de las agendas internas en América Latina: guerra contra las drogas, antiterrorismo, protección de infraestructuras.
El investigador argentino Daniel Daro Rodríguez, en un artículo publicado en Estado & Comunes, la revista del Instituto de Altos Estudios Nacionales de Ecuador (2019), sintetiza los dos principios que, a su juicio, sostienen ese régimen: el control civil firme de las Fuerzas Armadas por parte de los representantes electos en el Congreso, y la prohibición explícita de que esas fuerzas se empleen en tareas de aplicación de la ley, esfera reservada a las agencias policiales civiles. Vale una precisión que conviene no pasar por alto: la norma, en su letra original de 1878, alcanza específicamente al Ejército y, desde 1956, a la Fuerza Aérea; su extensión a la Armada y al Cuerpo de Marines responde a una política posterior del propio Departamento de Defensa. Aun con ese matiz, los dos principios que señala Rodríguez son, con sorprendente literalidad, los mismos dos que sostienen el tríptico de leyes argentino de 1988-2001 descripto en el punto anterior y los mismos que la cadena de decretos 1107/24, 1112/24, 614/24, 941/25 y la Resolución 323/2026 fue erosionando, uno a la vez, sin pasar por el Congreso.
América Latina, por su parte, viene siendo descripta desde hace más de dos décadas por el internacionalista chileno Francisco Rojas Aravena, secretario general de FLACSO entre 2004 y 2012, hoy rector de la Universidad para la Paz de Naciones Unidas, como una “zona de paz” interestatal: una región donde el riesgo de guerra entre vecinos es mínimo, a diferencia de los escenarios de rivalidad entre grandes potencias que sí justifican, en otros contextos, el peso creciente de los conceptos de “amenaza híbrida”. Vale una aclaración: el propio concepto de “zona de paz” es objeto de debate académico ya que trabajos recientes lo describen como una aspiración más que una descripción exacta, dado el aumento de la violencia vinculada al crimen organizado en varios países de la región. Pero esa discusión es, precisamente, sobre las amenazas internas, no sobre el riesgo de agresión militar externa entre Estados, que es, por definición legal argentina, el único terreno que le compete a las Fuerzas Armadas. Importar una agenda de «amenaza híbrida» pensada para la competencia entre potencias, no es modernización: es cipayismo.
Año 2006: el origen del por qué NO
En abril de 2006, la Ministra de Defensa, Nilda Garré dictó la Resolución 381, que prohibió a los organismos de inteligencia de las tres fuerzas armadas y del Estado Mayor Conjunto realizar cualquier actividad de contrainteligencia, y vedó también las operaciones psicológicas dirigidas contra un enemigo. No fue un exceso de prudencia: fue la traducción operativa del mismo consenso descripto en el punto 2, frente a un antecedente que no era del pasado lejano, sino que estalló ese mismo año.
El trabajo de la antropóloga Eva Muzzopappa sobre el archivo de inteligencia de la Base Aeronaval Almirante Zar, en Trelew, Chubut, conocido como el caso del “espionaje de Trelew”, reconstruye con documentos de la propia fuerza cómo la inteligencia naval mantuvo su función de vigilancia hasta 2006, más de dos décadas después del retorno de la democracia. El episodio que terminó de destapar el escándalo no fue un caso cualquiera: en septiembre de 2005, la oficina de inteligencia de esa base reportó al Comando de Operaciones Navales, bajo la clasificación de “estrictamente secreto y confidencial”, la decisión del entonces presidente Néstor Kirchner de reabrir la causa judicial por la Masacre de Trelew de 1972, el fusilamiento de dieciséis presos políticos en la Base Almirante Zar, uno de los antecedentes directos de la violencia estatal que precedió a la última dictadura. Es decir: lo que el archivo documenta con mayor claridad no es un caso aislado de vigilancia sobre un enemigo externo, sino a la propia estructura de inteligencia militar monitoreando, en clave de secreto militar, el avance de un proceso judicial sobre hechos de violencia estatal cometidos por la propia fuerza.
El hallazgo de ese archivo, incorporado como prueba en una causa judicial por tareas ilegales de inteligencia, derivó en un proceso que se extendió entre 2005 y 2015 y que llegó a imputar y condenar no solo a la oficina local, sino a toda la cadena de mando naval involucrada. Fue por ese escándalo que la Resolución 381/06 vino a formalizar la decisión política de sacar a las Fuerzas Armadas de las tareas de contrainteligencia. La decisión no respondió a una abstracción doctrinaria, sino a la evidencia concreta y reciente de qué sin ese límite, la inteligencia militar seguía vigilando incluso en democracia los procesos judiciales que podían involucrarla a ella misma.
Hasta aquí, la pregunta de fondo: por qué la democracia argentina decidió en 2006 sacar a las Fuerzas Armadas de la contrainteligencia. La segunda entrega de esta serie reconstruye lo que vino después: cinco movimientos normativos sucesivos, ninguno de ellos una ley del Congreso, que terminaron devolviéndoles esa función con menos controles y lo que establece en el día a día la Resolución 323/2026 que le dio forma final.
Rodolfo Delagñola es abogado y especialista en temas de Seguridad e Inteligencia Estratégica.
Fuentes principales
– Ley 25.520 de Inteligencia Nacional (texto original y actualizado, Infoleg / argentina.gob.ar).
– Decretos 1107/2024 y 1112/2024 (texto oficial, argentina.gob.ar).
– Kent, Sherman (1949). Strategic Intelligence for American World Policy.
– Diamint, Rut. Columnas UTDT y entrevista en La Nación.
– Withers, G., Santos, L. e Isacson, A. (2010). Predica lo que practicas: la separación de roles entre militares y policías en las Américas. WOLA.
– Rodríguez, Daniel Daro (2019). Estado & Comunes, IAEN, Ecuador.
– Rojas Aravena, Francisco. Publicaciones sobre «zona de paz» en América Latina, FLACSO.
– Muzzopappa, Eva (2017, 2018, 2022). Trabajos sobre el archivo de inteligencia naval y el caso “Espionaje de Trelew”.
Se recomienda leer la nota publicada en este medio por: Alberto Binder, “Los laberintos de la inteligencia nacional”. Número 35, febrero 2026. Acceder: https://soberaniadigital.org/los-laberintos-de-la-inteligencia-nacional/.