El 20 de diciembre de 2023 el Presidente Javier Milei suscribió el Decreto de Necesidad y Urgencia Nº 70/2023, medida que cosechó múltiples objeciones en sede judicial. Más allá de que este DNU configura un avasallamiento a las atribuciones propias del Congreso e implicaría la suma del poder público, queremos señalar aquí las implicancias de la derogación de la LEY Nº26.737 DE PROTECCIÓN AL DOMINIO NACIONAL SOBRE LA PROPIEDAD, POSESIÓN O TENENCIA DE LAS TIERRAS RURALES, más conocida como Ley de Tierras.
Florencia Gómez *
No se evidencia que haya existido necesidad ni urgencia (es decir que no se dieron los supuestos que ya ha consagrado la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia) para evadir la deliberación democrática en el ámbito del Congreso con el fin de derogar total o parcialmente al menos 75 leyes.[1]
La Ley de Tierras tuvo entre sus fundamentos la concepción de la tierra como un recurso natural escaso y no renovable, de significación estratégica para el desarrollo humano y social. Se impuso la necesidad de una legislación tuitiva para impedir la consolidación de procesos que, si se dejasen librados a su propia dinámica, podrían comprometer gravemente el desarrollo, la soberanía nacional y la titularidad del pueblo argentino sobre sus recursos estratégicos no renovables.
No sólo cuenta la tierra para la producción de alimentos, sino como el reservorio por excelencia de bienes naturales como el agua dulce y minerales necesarios para el desarrollo nacional con equidad, y en un futuro no muy lejano escasos. Inclusive desde el Gobierno de Estados Unidos reconocen el valor de los bienes naturales existentes en el Cono Sur[2].
Con esta medida inconstitucional además, se habilita a que capitales extranjeros adquieran y administren la tierra rural, cercenando el acceso a la tierra a miles de argentinos y poniendo en peligro la estructura inmobiliaria de la tierra rural, incluso la de la pampa húmeda.
La Ley de Tierras no sólo apunta a regular un previsible incremento de la propiedad extranjera sino a limitar un proceso de concentración de grandes extensiones de tierras en manos de capitales financieros; proceso que, de profundizarse, comprometería objetivos estratégicos vinculados al desarrollo nacional y a la calidad de vida de sus habitantes.
Cabe señalar que esta ley regulala adquisición de tierras rurales por parte de extranjerospero no la prohíbe. Establece cuatro limitaciones que se aplican simultáneamente:
1) el tope del 15% a nivel nacional, provincial y subprovincial (este último aplicable a departamentos o municipios dependiendo de la organización política de cada provincia);
2) que los extranjeros de una misma nacionalidad no pueden adquirir más del 30%;
3) a nivel personal, el máximo de 1000 hectáreas en zona núcleo o su equivalente en otras zonas del país;
4) la imposibilidad de hacerse con tierras que contengan cuerpos de agua de envergadura y permanente.
Esta última disposición busca impedir en el futuro casos como el del Lago Escondido, en el que el británico Joseph Lewis adquirió de manera separada –y cuestionada judicialmente por fraudulenta– dos inmuebles linderos al lago que provocaron la apropiación del mismo y el consiguiente bloqueo de los pasos.
El Registro Nacional de Tierras Rurales, creado por esta norma, llevó adelante un estudio que da cuenta en julio de 2013, de un total de 15.881.069 hectáreas de tierras extranjerizadas, es decir, un 5,93% de la superficie nacional. Entre los datos más curiosos relevados por este Registro podemos resaltar que más de un millón de hectáreas están en manos de empresas radicadas en paraísos fiscales.
Cabe aclarar que esta cantidad es dinámica y que significó una primera foto de la situación de extranjerización de la tierra rural en Argentina. Con el tiempo, ese número se modificó debido a nuevas compras o ventas, de las cuales el Registro Nacional de Tierras Rurales venía haciendo el seguimiento de las transacciones inmobiliarias. A la fecha, la información disponible es la existente en la página del Ministerio de Justicia de la Nación, con la última actualización de fecha abril 2022.
La protección de la Ley de Tierras en tribunales
El Decreto 70/2023 fue impugnado judicialmente en distintos momentos con resultado disímil, esta judicialización se debió a derechos afectados (consumidor, salud, régimen laboral etc), así como en relación a la derogación de la Ley de Tierras (según su artículo 154).
Una de las decisiones judiciales que permitió la balcanización de la resistencia judicial al DNU 70/2023 fue la decisión del Juez Lavié Pico que desarmó la estrategia del Gobierno de Javier Milei de llevar todos los reclamos al fuero contencioso administrativo, cuando tomó la decisión de enviar el DNU al fuero laboral. Cabe recordar que el fuero contencioso administrativo es el fuero donde el Procurador del Tesoro de la Nación (el jefe de los abogados del estado) tiene mayor ascendencia. Esta especie de fuero de atracción que se da en los procesos colectivos[3] opera cuando hay identidad en los distintos elementos del proceso judicial (objeto, causa, etc), por ejemplo en demandas idénticas por vulneración de derechos del consumidor. Sin embargo, este DNU tal como se dijo anteriormente se extralimitó no solo en la forma sino en el contenido.
Es así que tanto desde el Gobierno de la Provincia de La Rioja, que fue a la Corte en virtud de la competencia originaria, como por parte de distintos colectivos que se consideraron afectados por el DNU, fueron múltiples los reclamos planteando la inconstitucionalidad, y la nulidad manifiesta e insalvable del DNU 70/2023.
Entre estos colectivos cabe destacar el planteo judicial realizado por el Centro de Ex Combatientes Islas Malvinas La Plata (CECIM) que cuestionaron el decreto ante los tribunales federales de la capital bonaerense. En el planteo judicial sostuvieron que la derogación de la ley libera el mercado de tierras, “habilitando la extranjerización de las mismas, con dinámicas latifundistas, que ponen en crisis los principios de integridad territorial y la soberanía nacional, condicionando no sólo la disponibilidad del suelo argentino, sino también los cursos de aguas dulces”.
Por otra parte expresaron “El DNU importa una clara intromisión por parte del Poder Ejecutivo en el ámbito de atribuciones del Poder Legislativo, más si se tiene en cuenta que dicha norma contradice abiertamente la voluntad que los legisladores plasmaran al sancionarlas”, argumentaron. Por lo tanto, solicitaron una medida cautelar para que se suspenda la aplicación del DNU 70/2023, así como toda otra normativa dictada en su consecuencia, hasta tanto se resuelva el fondo.[4]
El 29 de enero de 2024 el juez de feria del Juzgado Federal Nº 4 de La Plata, Ernesto Kreplak, ordenó inscribir un proceso colectivo y decretó una medida cautelar que suspende el artículo 154 del Decreto de Necesidad y Urgencia 70/2023 en cuanto derogó la Ley 26.737 de Tierras.
A sólo una semana del fallo de Kreplak, el titular del Juzgado Federal Nº 4 de La Plata, Alberto Recondo, rechazó esa acción de amparo.Dijo que el CECIM no se encuentra legitimado para estar en juicio en defensa de los intereses de los habitantes de la Nación Argentina ni “accionar judicialmente en representación de los intereses individuales de quienes, en definitiva, se verían directamente afectadas por la norma impugnada en autos, esto es, cada propietario de terreno rural, como así tampoco del interés colectivo que se pretende asumir -defensa de la soberanía nacional”.
No escapa a este análisis la premura con la cual se expidió el Juez Recondo para rechazar el amparo, dejando sin efecto la medida cautelar que suspendía la vigencia del art 154 del DNU 70/2023 y en simultáneo abstenerse de fallar sobre el fondo de la cuestión esgrimiendo cuestiones de forma tal como la aparente falta de legitimación activa. Es que cuestionar la ausencia de legitimación activa resulta una práctica asidua en los tribunales cuando evitan tomar decisiones sobre cuestiones que afectan intereses económicos y políticos.
A mediados del año 2016 varias organizaciones civiles de todo el país plantearon judicialmente la inconstitucionalidad del Decreto 820/2016 que flexibilizaba la Ley de Tierras. La Jueza María Alejandra Biotti, a cargo del juzgado contencioso administrativo federal Nº5, rechazó la acción por falta de legitimación a los planteos efectuados en la Justicia Federal de La Plata, Mendoza, Río Negro y Neuquén, por parte de distintos ciudadanos, legisladores y asociaciones civiles argumentando que “la condición de ciudadano y el simple interés de éste por el respeto de la legalidad en forma genérica, no confiere legitimación suficiente para ocurrir a la jurisdicción”.
Tras el rechazo por parte del Juez Recondo el CECIM apeló la decisión y la Cámara Federal de la Plata declaró la inconstitucionalidad del artículo 154 del DNU 70/2023 en tanto deroga la Ley de Tierras Nº26.737.
En cuanto a los presupuestos para el dictado de un Decreto de Necesidad y Urgencia y la validez de su dictado el tribunal concluyó que “las circunstancias excepcionales que prescribe la Constitución Nacional y los precedentes de la Corte Suprema no se encuentran verificadas en el presente caso”, ya que como sabemos no existen impedimentos para que las cámaras del Congreso de la Nación se reúnan.
En cuanto al rechazo basado en la falta de legitimación activa del CECIM,la Cámara de Apelaciones entendió que la decisión apelada traduce una interpretación exageradamente restrictiva de las normas constitucionales y legales que gobiernan la solución del caso.
Y finalmente con relación a la Ley de Tierras, los camaristas resaltaron que “las trascendentes razones de protección de la soberanía y de los recursos naturales del país y los desafíos contemporáneos para la producción de alimentos en contexto de crecimiento de la población mundial que tuvo en consideración el Congreso al momento de sancionar la ley, son ahora desconocidos por el Poder Ejecutivo a través de la derogación total del instrumento legal que le dio soporte, haciéndolo de forma permanente y con una fundamentación genérica”.
¿Las provincias pueden defender la Soberanía?
Durante esta indignación colectiva ante el DNU y sus vaivenes judiciales respecto de su inconstitucionalidad nos preguntamos si las Provincias podían regular la adquisición de tierras por parte de extranjeros. Para lo que la respuesta es que es posible tratándose de cuestiones que no han sido delegadas expresamente en la Constitución Nacional por las Provincias a la Nación, ya que la preceden. Cambiará necesariamente la referencia a las cláusulas de las constituciones provinciales que habilitan esa iniciativa, pero es posible y quizás también necesario.
En el proceso actual de reforma constitucional de La Rioja se está analizando la incorporación en la Constitución Provincial sobre la atribución de regular la adquisición de tierras por parte de extranjeros. La Constitución de la Provincia de Corrientes ya establece una prohibición en su artículo 61.
En un país federal como los Estados Unidos, respecto de la adquisición de tierras por parte extranjeros hay estados que han avanzado no en la regulación sino en la prohibición cuando se trata de tierras agrícolas. Y califican como preocupante el avance de la extranjerización que ya supera los 11 millones de hectáreas de tierras agrícolas[5]. En Missouri la Ley prohibía la adquisición de tierras agrícolas por parte de extranjeros, y en 2013, para permitir la adquisición de 13.000 hectáreas por parte de una empresa China, modificaron la ley permitiendo un tope del 1%.
La tierra es un recurso estratégico clave para el desarrollo del país. El gobierno de Milei, al habilitar su extranjerización a través de esta medida inconstitucional y antidemocrática, establece un mecanismo de opresión y despojo para las futuras generaciones de argentinos, que estarían restringidos para producir alimentos y acceder a los bienes naturales que nos pertenecen.
La Ley de Tierras significó plasmó institucionalmente una política de afirmación soberana a partir de una mirada estratégica de los recursos naturales. En este tiempo aciago para la Patria debemos defender, recrear y sostener instrumentos de políticas públicas que tengan como eje la soberanía, propicien la equidad territorial como factor clave de un desarrollo armónico, y prioritario en el interés nacional.
*Florencia Gómez es abogada, experta en políticas de tierras rurales y activista socioambiental
[1]https://palabrasdelderecho.com.ar/articulo/4949/Tentativa-para-destruir-la-Constitucion
[2]https://www.pagina12.com.ar/517903-litio-petroleo-y-agua-dulce-estados-unidos-ni-disimula-sus-i
[3]https://classactionsargentina.com/registro-de-procesos-colectivos-csjn/
[4]https://palabrasdelderecho.com.ar/articulo/4781/La-Justicia-Federal-de-La-Plata-suspendio-la-derogacion-de-la-Ley-de-Tierras-del-Mega-DNU
[5]https://www.bioeconomia.info/2019/06/22/eeuu-intensifica-esfuerzos-para-frenar-la-compra-extranjera-de-tierras/