por Franca Bonifazzi
La nueva Ley de Municipios (N° 14.436) de Santa Fe ya se encuentra vigente desde el 15 de abril, y establece un período de adaptación hasta el 20 de diciembre de 2027 para aquellos gobiernos locales que aún no hayan decidido avanzar en su autonomía y en la elaboración de su propia Carta Orgánica local, es decir, su pequeña Constitución municipal; a la vez que rige para todas las localidades de menos de 10.000 habitantes que pasan a ser Municipios.
Cuando este tema se aborda desde voces críticas, el primer reparo que aparece es que la ley no fue sancionada junto a una actualización de la coparticipación provincial. Esto implica nuevas responsabilidades y competencias para los municipios y comunas, sin el correspondiente respaldo económico y financiero que permita sostenerlas. Es un planteo válido y necesario.
Sin embargo, más allá de esa discusión, la nueva ley ya entró en vigencia, y todavía existe poco debate acerca de cómo afrontar las profundas transformaciones que esta nueva organización institucional trae consigo. Cambios significativos que modificarán el funcionamiento de los gobiernos locales y sobre los cuales, hasta ahora, se habla muy poco.
ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL ESTADO OBLIGATORIA.
En el artículo 60 de la nueva Ley, plantea la Obligatoriedad del régimen de administración financiera del estado municipal, que debe ser fijada por ordenanza de creación de un sistema de administración financiera del Estado Municipal.
Siguiendo a Guillermo Schweinheim (2017), la construcción del sistema de administración financiera argentino puede comprenderse como la conformación social de un gran sistema tecnológico. Este sistema es el resultado de un complejo ensamblaje de leyes, modelos conceptuales, macro y microprocesos de información financiera integrados, sistemas informáticos en permanente adaptación, y la participación de numerosos actores: desarrolladores, funcionarios, dirigentes políticos, organismos públicos, instituciones de capacitación y organismos multilaterales de financiamiento, entre ellos, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, y el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social.
Un punto de inflexión se produjo en 1993, cuando el presupuesto nacional argentino fue elaborado por primera vez bajo un nuevo modelo conceptual que integraba los sistemas de presupuesto, contabilidad y tesorería, junto con la implementación inicial del Sistema Integrado de Información Financiera (SIDIF). Posteriormente, en 1995, se incorporó la Cuenta Única del Tesoro y, hacia 1996, se integraron los registros de la deuda soberana mediante el Sistema de Gestión y Administración de la Deuda Pública, conectado al SIDIF.
En 1999, la Secretaría de Hacienda desarrolló el aplicativo UEPEX para la gestión de programas con financiamiento externo, integrando también esa información financiera al SIDIF central. Durante la década del 2000, los distintos organismos del sector público comenzaron a vincularse al sistema mediante un único aplicativo, el SIDIF Local Único. Más tarde, en la década de 2010, se avanzó hacia el e-SIDIF, una nueva generación del sistema basada en tecnología web.
De este modo, Argentina logró consolidar un sistema de información financiera integrado para todo el sector público, alcanzando niveles de articulación y centralización de información comparables con los desarrollados simultáneamente por la economía estadounidense.
Para el año 2006, la Provincia de Santa Fe avanzó con una Reforma de la Administración Financiera del Sector Público Provincial, que reemplazó la Ley de Contabilidad que data del año 1956, y avanzó hacia el desarrollo de un sistema integrado de información bajo los principios de la Administración Financiera: el SIGEF. En el 2006 se crea el subsistema de presupuesto y contabilidad. A partir de 2007, se creó el sistema de control interno y el de control externo, con modificaciones hasta 2014. Entre 2008 y 2012 se desarrolló el marco normativo que comprendió al sistema de tesorería y gestión financiera, realizando en 2011 modificaciones al sistema de contabilidad. Entre 2008 y el 2026, se consolidó el marco normativo referido a la administración de bienes y servicios del Estado. A partir de 2013 se creó el sistema de ingresos públicos y el subsistema de recursos humanos y función pública. Durante la pandemia, para el año 2020 se desarrolló el subsistema de crédito público, y entre 2022 y 2023 se conformó el subsistema de Inversión pública.
Actualmente, la normativa que rige el funcionamiento de los Municipios en su artículo 63, exige cómo mínimo la organización de la información financiera que permita proyectar y visualizar: el cálculo de recursos – clasificados por rubro-; la autorización de gastos y créditos presupuestarios asignados por órgano de gobierno y por ente de la administración descentralizada – los cuales deben ser expresados identificando objeto, clasificación programática y finalidad y/ o función-; 3) la planta de Personal; y el 4) plan de Obras Públicas, que contemple la ejecución física y financiera de las mismas; con un 5) resultado esperado del ejercicio; y 6) fuentes y aplicaciones financieras. En consecuencia, implica la creación del subsistema de presupuesto, contabilidad, control interno, tesorería, gestión financiera, ingresos, recursos humanos, inversión pública en obra pública y crédito público.
Asimismo, a partir del artículo 64, 65, 66, 67 de compras y contrataciones, los Municipios tienen que desarrollar una legislación local de un régimen de compras y contrataciones que establezca regulaciones para la adquisición de bienes y servicios, es decir, el desarrollo del subsistema de administración de bienes y servicios del Estado. Asimismo, a partir del artículo 68 al 72, se estipulan los criterios para la administración de los bienes de titularidad del Estado municipal, de dominio público municipal, de uso público municipal, de dominio privado municipal, y la normativa referida a expropiaciones. A los fines de la administración de bienes y de la creación de áreas de gestión financieras, entre otras, el Estado Municipal puede crear organismos descentralizados y autárquicos cómo existen en otros niveles de gobierno.
La complejidad de transformar los estados locales en los parámetros de administración financiera del Estado, incorpora en el artículo 61 la posibilidad de “la cooperación y asistencia provincial, destinada a municipios que, por su escala, no cuenten con la infraestructura técnica suficiente para implementar sistemas de administración financiera y de control, y que podrán celebrar convenios de cooperación con la Provincia o con otros municipios para la utilización de plataformas digitales provinciales o intermunicipales”. En éste punto, ¿tienen los espacios de la oposición desarrollada una institucionalidad, un sistema de cooperación intermunicipal previsto, para no tener que ir al pie de un Estado Provincial no afín en la transformación de administración local? ¿se realizan jornadas de intercambio de experiencias con gobiernos locales que han realizado la transición a los sistemas integrados de administración financiera y digitalizados?
Esta pregunta nos lleva a un segundo desafío, el referido a la obligatoriedad de contar con una nueva figura dentro del diseño institucional local que implica el desarrollo de un sistema de control externo.
CONTRALOR PÚBLICO Y ÓRGANOS O SISTEMAS DE CONTROL.
A partir del artículo 56, lo municipios deben crear obligatoriamente por medio de ordenanza municipal, un órgano o sistema de control de la Administración pública local, que incluya el examen de rendición de cuentas, la percepción e inversión de los fondos públicos y la legalidad de los actos administrativos referidos o vinculados directamente con la hacienda pública. Éste sistema de control externo alcanza al Sector Público Municipal No Financiero, comprendiendo éste a la Administración central, los organismos descentralizados y autárquicos, las instituciones de seguridad social, las sociedades y empresas del Estado municipal, la Comisión Municipal o el Concejo Municipal, el Tribunal de Cuentas Municipal, en su caso, y otros entes públicos.
Nuevamente, tal cómo queda explicitado con la administración financiera del Estado, para dar cumplimiento de ésta obligación, se habilita a la creación de sistemas de control compartidos – no conozco ningún caso municipal del país con éste formato-, consorcios o mecanismos regionales. Por su parte, se plantea que se pueden celebrar convenios con universidades y colegios o consejos profesionales para la asistencia técnica, revisión de rendiciones y estandarización de formatos, en los términos que establezca la reglamentación.
¿Dónde se están pensando en diseños locales de sistemas de control? ¿cómo se estructurarán los mismos? ¿se trata de control externo posterior o durante proceso? ¿se controla la legalidad con anterioridad a la ejecución? ¿su Resolución tiene fuerza de Ley? ¿analizamos casos de otros distritos provinciales como los de Provincia de Buenos Aires, el caso de General Roca, o Mendiolaza que ya funcionan en ámbitos locales? Más allá de que Rosario y Santa Fe cuentan con Tribunal de Cuentas Municipal –que deberían desarrollar un esquema de control de legalidad para el sector no financiero como prevé la normativa- el resto de las ciudades santafesinas no cuentan con organismos de control– a excepción de las comunas con contralores de cuenta- y tienen que pensar un diseño funcional adaptado a su realidad. Asimismo, la falta de adecuación y de rendición de cuentas en estos puntos, puede brindar motivos suficientes para habilitar escenarios de intervención provincial, siendo puntos significativos a estudiar el diseño e implementación de un sistema de administración financiera y de la creación institucional de organismos de control que puedan garantizar de hecho el ejercicio de la autonomía.
ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y COMPETENCIAS AMBIENTALES
Hay otros puntos que requieren que los Municipios desarrollen capacidades locales como la Planificación y el ordenamiento territorial urbano, periurbano y rural que se encuentra incorporado dentro de las obligaciones de la Ley de Municipalidades, teniendo que realizarse con base en criterios de sostenibilidad ambiental, social y económica, perspectiva climática y de acuerdo con las previsiones del artículo 49 de la Constitución Provincial. Asimismo, los ámbitos municipales incorporan competencias primarias vinculadas a los derechos ambientales, que hoy son las fuentes de los conflictos territoriales, dónde deberá trabajarse en normativa pertinente e institucionalidad.
PUBLICIDAD DE ACTOS DE GOBIERNO.
Obligatoriedad de la publicación de normas de carácter general dónde las ordenanzas y toda norma o acto municipal de carácter general se deben publicar en el Boletín Oficial Municipal o en el medio de difusión que se determine.
INFORMACIÓN PÚBLICA
Los municipios garantizan el derecho y acceso a la información pública, la que debe ser suministrada sin dilaciones, de manera clara, completa y concreta, guiada por el principio de máxima divulgación. A tales fines, deberán desarrollar un procedimiento para dar cumplimiento al acceso de información pública.
MECANISMOS DE DEMOCRACIA DIRECTA Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA.
Los nuevos mecanismos de democracia directa y participación ciudadana, necesitarán de los marcos jurídicos locales que los reglamenten. A saber:
Referéndum. Los Concejos Municipales y las Comisiones Municipales, con el voto de los dos tercios ( ) de la totalidad ⅔ de sus integrantes, puede someter a referéndum la sanción, reforma o derogación de ordenanzas. El voto es obligatorio y el resultado vinculante cuando haya participado como mínimo el treinta y cinco por ciento (35%) de los electores del municipio.
Consulta popular. El Concejo Municipal, la Comisión Municipal y el Intendente pueden convocar a consulta popular sobre asuntos de interés general. El voto en la consulta es optativo y el resultado no es vinculante. Iniciativa popular. La ciudadanía tiene el derecho de iniciativa popular para la presentación de proyectos de ordenanza. No pueden ser objeto de iniciativa popular los proyectos referidos a Cartas Orgánicas ni a materia tributaria y presupuestaria y aquellos que sean contrarios a principios, garantías y derechos constitucionales.
Revocatoria de mandato. La ciudadanía tiene derecho a requerir la revocación del mandato de los funcionarios electivos municipales por grave incumplimiento de sus funciones, después de transcurrido un (1) año desde la iniciación del mandato y antes de los diez (10) meses de su finalización. Desde treinta mil (30.000) habitantes en adelante: el cuarenta por ciento (40%) del total de ciudadanos inscriptos en el padrón electoral del distrito. Si la opción por la revocatoria del mandato obtiene el apoyo de más del sesenta (60%) para los municipios de hasta cinco mil (5.000) habitantes y cincuenta (50%) por ciento de los electores inscriptos en el padrón electoral del distrito correspondiente para el resto de los municipios, el funcionario queda destituido del cargo. Los requisitos y procedimientos de la convocatoria son determinados por la misma ley provincial a la que refiere el artículo 62 de la Constitución Provincial.
Audiencias Públicas. Los Concejos Municipales, las Comisiones Municipales y los Intendentes pueden convocar a audiencias públicas con el objeto de informar y debatir sobre asuntos de interés común y de carácter general. La ciudadanía puede solicitar la convocatoria. Se procura la participación de funcionarios públicos responsables de las áreas y materias objeto de debate. Las ordenanzas locales reglamentarán su procedimiento, el que debe guiarse por los principios de igualdad, publicidad, oralidad, accesibilidad y gratuidad.
Presupuesto Participativo. El municipio podrá instituir por ordenanza un régimen de presupuesto participativo, definiendo reglas de convocatoria, deliberación, priorización, ejecución, control y rendición pública de los proyectos seleccionados, asegurando inclusión y equidad territorial.
DEBATE DE COMPETENCIAS EN SALUD, EDUCACIÓN Y SEGURIDAD:
Finalmente, en el marco regulatorio, persisten tensiones en cuanto a las competencias de orden provincial y local, que podríamos desarrollar del siguiente modo:
1. Salud: El gobierno local puede contar con el primer nivel de atención y la red sanitaria. La ley sitúa al municipio como el actor de proximidad en el sistema de salud, con competencia colaborativa. A saber, los municipios contribuyen a la salud pública «en el marco de sus capacidades institucionales», lo que reconoce que no todos tienen los mismos recursos para enfrentar esta tarea. Su rol se centra en el primer nivel de atención y en actuar como el brazo local del sistema sanitario provincial, siempre de forma coordinada con la autoridad provincial. Poder de policía: Una herramienta clave del Intendente en esta área es la facultad de disponer clausuras preventivas cuando existan riesgos inminentes para la salud pública.
2. Educación: Permite diseñar políticas de cuidados y competencias primarias para la primera infancia (atendiendo a niños y niñas de 45 días a 3 años, cubriendo un espacio que suele quedar fuera de la escolaridad obligatoria provincial) y mantiene el rol del Fondo de Asistencia Educativa (FAE) dónde los municipios deben destinar como mínimo el 10% de sus rentas anuales a éste fondo y a la promoción de la cultura local. En educación, la ley es tajante al definir las jerarquías de responsabilidad y la responsabilidad Provincial. explícita en la organización, dirección y financiamiento del sistema educativo como indelegable e intransferible de la Provincia.
3. Seguridad: Prevención social sin monopolio del uso de la fuerza. Se delimita un rol preventivo y no represivo en materia de seguridad ciudadana, ya que la competencia de seguridad pública primaria la mantiene el Estado provincial, que cuenta con el monopolio del uso legítimo de la fuerza y la actuación de las fuerzas de seguridad. El municipio queda habilitado para realizar acciones de prevención social del delito, monitoreo y vigilancia, con base legal para la instalación de cámaras, centros de monitoreo y guardias urbanas preventivas.
En conclusión, el nuevo marco jurídico municipal representa un compromiso con el futuro, permitiendo que localidades puedan adaptar su institucionalidad a sus realidades específicas, consolidando a los municipios como la base de la organización democrática y social de la provincia.
Franca Bonifazzi es licenciada en Ciencia Política y profesora universitaria